[摘要] 随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题，特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展。国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，１９９４年三家银行（国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行）成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。如何完善政策性职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫课题。
　　随着市场经济体制逐步完善、金融体制改革的深入，政策性银行也暴露出一些亟待解决的问题，特别是法规建设滞后、功能定位不明等制度缺陷已明显制约了经济和金融体系发展，如何完善政策性职能，对政策性银行进行规范化改革，已成为当前金融改革的紧迫课题。　　
　　运行无独立的法律依据　　
　　国外政策性金融机构都有独立的法律依据，它们在政府支持的产业方向和范围内独立决策和经营，是自主决策、自主经营、自担风险的独立法人。而我国恰恰相反，１９９４年三家银行（国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行）成立后，关于政策性银行的立法却一直没有出台，对政策性银行经营范围、运行规则、违规处罚等都没有明确规定。政策性银行在无制度约束的情况下，无规则游戏运行１０年，带来明显的负效应：一是使政策性银行的业务经营“摸着石头过河”；二是使央行的监管无法可依、流于形式，使一些问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；三是制约政策性银行职能发挥和自身发展。　　
　　经营行为商业化倾向明显　　
　　三家政策性银行都有商业化倾向，１９９８年开始开行倡导“在市场框架下运作”，提出要建成国际标准现代化银行。２００１年，国家开发银行与华为公司、中兴通讯公司签定贷款协议，分别提供两公司１ ５０亿元和７０亿元的国内买方信贷，引发商业银行对开发银行经营范围的质疑；２０００年８月，央行批准开发银行承销同开发银行有信贷关系的企业债券；２００１年１２月开行以主承销商身份为广东核电集团发行２５亿企业债券。商业银行抱怨“开行只支持电力、公路等发展前景好的重大行业，不支持制造业等风险较大的行业；只支持还本付息能力强的优质项目，不支持还贷能力虽差却亟待救济的项目”。农发行刚分设头两年，也发放了大量粮棉附营业务贷款，现在都成了不良资产。　　
　　资金未切断与基础货币联系　　
　　国外政策性金融大多由财政创立并依托于财政，如日本通过给邮政储蓄政策优惠，将其吸收低成本储蓄加上社保资金等辅助性来源，以财政资金运用方式全额拨付给政策性金融机构使用，从体制上切断了政策性金融与央行基础货币之间联系。我国政策性银行特别是农发行资金筹措和运用，除得到财政补贴外，还得到央行利差补贴，央行以再贷款形式供给农发行使用的邮政储蓄转存款利率为３．２４％，低于央行支付给邮储利率０．８９１个百分点，利率倒挂形成了央行对农发行直接补贴，造成央行、邮储、政策性银行资金定价和配置扭曲。同时，由于大量资产成为不良、收息率低，农发行多年来一直以亏损方式经营，实际成了货币政策与财政政策的统一体，资金来源靠央行再贷款，而利差以及经营性亏损由财政弥补，一方面导致资金期限短、成本高一方面因未割断与基础货币联系，加大了对央行基础货币压力。　　
　　隐含的金融风险不可低估　　
　　一是国家信用担保内容缺失。我国政策性银行由政府独立经营，享有准财政资信等级，这也是政策性银行营运的基础，但国家信用缺乏实质性的内容，在资本金充实、财政补贴等主要方面支持有限，与国际规范的政策性银行差距较大。某市农发行近６０亿信贷资产中，审计认定应由财政负担的新增财务挂帐、陈化粮和超期保管粮占用的贷款就高达１ ３亿元。