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| 《改革攻坚的思考》（5） | |||||
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作者：佚名 人气：487 全球最全的财富中文资源平台 |
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企业改革与国有经济的战略性改组 5．重塑中央政府和地方政府的关系，使之适应全国统一的竞争性市场体系存在和发展的需要，适应经济和社会共同发展的需要。中央政府的经济职能，除建设和管理全国性的基础设施之外，主要是实施统一的宏观调控；地方政府的经济职能，则主要是建设和管理地区性的基础设施，综合改善区域投资环境。中央政府的宏观管理部门，为有效行使职权，可根据需要按经济区划在地方上设置派出机构，这些机构与地方政府没有任何行政隶属关系，其业务直接向中央机构负责，不受任何外来干预。 从上面列举的几大问题来看，虽然其中有些方面会涉及到集体所有制经济（例如乡镇企业也有进一步实施政企分开的问题），从总体上说关系到整个国民经济的运行机制，但是，所有问题的重心都集中在国有经济部门，即国有企业和国家经济管理机构。事情正是这样，实现经济体制的完全转轨，改革的攻坚战就是改造国有经济部门。如果说中国经济改革和发展在80年代取得初步成功，主要是靠非国有经济的振兴，那么，90年代要取得最终成功，则必须在国有经济领域取得根本性突破。 事实上，从发展的角度分析问题，也可以得出完全相同的结论。我们正面临着一个新的产业结构转换时期，需要克服交通、通讯、能源和原材料等基础产业的“瓶颈”制约；需要大力扩张服务业，其中特别重要的是教育、科技、金融等等最具有活力的行业；需要在继续发展消费类制造业的同时，加速投资类和基础器件类制造业的成长，例如汽车、飞机、船舶、工作母机和集成电路等等。而上述这些产业正是国有企业占据垄断或主导地位的部门。这些部门在过去十多年的相对滞后，主要的原因是国有经济的机制没有发生根本性转换。如果现在不能抓紧从正面突破，使现有的国有经济部门本身振兴起来，而继续靠非国有经济加速成长和扩张来形成替代，而且非常可能会错过一个对中国经济发展极有利的时机。这就是问题的严峻性。那么我们无疑需要等待相当长的时间，那样不仅会造成巨大浪费，而且非常可能会错过一个对中国经济发展极有利的时机。这就是问题的严峻性。 然而，国有经济的改革更具有革命性质。今天十分强盛的非国有经济，其中有相当大一部分（例如多数乡镇企业、“三资”企业和私营企业）自身是改革以后才出世的，它们并没有那么沉重的传统包袱，而国有经济却恰恰相反。改革对于国有经济来说，在很大程度上是一种自我否定。为求得新生，许多国有企业将不得不改变自己的身份，例如，转变为非国有的公有制企业或其他混合形态的所有制企业。这无疑会是一种包含着痛苦的转变。 改造国有经济的目标就是使其能够适应市场经济运行机制的需要。这势必是一场涉及所有领域的全面改革。其中最重要的领域是： 1．产权制度改革。这项改革的具体目标是使国有企业的产权代表明确化具体化。一种可以想到的办法是，由政府派遣国有资产的代表去企业，担当董事或董事长。但是企业界和经济学家立即会提出这样一个问题：这些人的行为方式与过去的主管部门能有什么区别？确实很难设想企业会有根本性转变。这种办法至多是一种临时性的过渡办法。我认为，国有企业产权制度改革应当区别情况采取以下几种方案：（1）对自然垄断行业实行完全国家所有或国家主要控股，这些行业由政府有关部门派遣主要管理人员经营；（2）对一些素质较好的非自然垄断企业，国家将资产委托给企业领导集体，由其具体管理运营；（3）其余大部分企业实行以企业之间相互持股为主的形式，形成企业之间互相持股互相委派董事的格局。 2．建立新型社会保险体系。目前所谓社会保障制度改革被认为是企业的内部改革，其实政府应当成为这项改革的主要领导者和组织者。不从全社会的角度着眼，不能形成全国性的社会保险体系，谈不上社会保障制度改革。在设计规划新社会保险制度时，我们需要特别重视发达国家的经验教训，不能重蹈“福利病”的覆辙，否则我们可能在打破一种铁饭碗后又搞起另一种铁饭碗。在这方面，新加坡的公积金制度对我们更有参考价值。 3．推进银行等金融机构的企业化。我们经常所说的企业改革或企业经营机制转变，都是指工商企业，往往把银行等金融机构排除在外。然而，事实证明，没有专业银行的企业化，其他工商企业的机制转变是不可能完成的。银行等金融机构要实行企业化，重要前提是把政策性金融从机构上分离出去，这样才能为自主经营提供可能。 紧紧抓住以上重点领域，以此为中心组织全面配套改革，我们就可以实现对国有经济的根本改造，最终完成向市场经济体制的转变。 *注：本文应《金融时报》之约，专门就建立市场经济问题发表的笔谈，载该报1992年10月25日理论版。 加快国有企业股份制改造的步伐 国有企业改组为股份制企业问题，议论了很长时间。尽管实践中早已有这样的事例，但是从整体上说，这还是一项没有实施了改革。 一、1988年关于国有企业股份化的实施构想* 在理顺以价格为重点的经济关系的同时，今后几年的改革必须实现使国有企业法律所有权代表明确化具体化。在我国经济改革目前所处的阶段上，这两个方面已经成为互相制约、互相促进的配套改革行动。从时间上加以分隔，弊大于利；同时展开，虽然增加了一定的操作难度，但更可能使两方面都获得成功。 国有企业（特别是国有大中型企业）法律所有权的明确化具体化，根据现有的理论和经验材料，基本的出路是股份化。国有企业股份化并不是改变公有制性质，而是要找到一种能够从根本上克服传统国有制弊病的新型公有制形式。对于我国理论界来说，这一点现在已经不是主要问题，重要的是如何根据现实条件具体推行国有企业的股份化。这里提出一种初步的实施构想，与感兴趣的同志一起探讨。 在我看来，国有企业股份是要将原来在法律上抽象地由国家充当企业产权所有者的状态转变为由众多的持股者具体地行使所有权的格局。持股者以机构为主，个人为辅，因此股份化过程并不是一个私有化过程。股份化中固然不排斥以有偿形式出卖股票，但是主要目的并不是财政以此来筹集资金，而是着眼于创设新的机制，为此也需要无偿让渡股份的形式。国家可能有必要长期保留自然垄断行业的产权，但是对于一般的生产性盈利性企业，国家应当或者一开始就放弃全部股权，或者逐步让渡出保留的那一部分股权。企业绝不能持有自身的股权，但是可以互相交叉持股。这些问题在下面的讨论中还将进一步说明。 国营企业股份化的基本内容有以下几个方面： 1．设立国有资产管理机构，确定股份评估股票价值。国有企业股份化，无论如何是一个国家将产权转移让渡的过程。因此，必须由国家组织对企业的清产核资，划分股份，按企业固定资产的重置价格确定企业的股票价值。为此，有必要由国有资产管理局聘请社会各方面的专家或代表，具体完成这些准备工作。 股份化过程不可能一次完成，因此，要分期分批，有先有后。一般说来，应当选择经营状况比较好的企业先行股份化，同时要考虑行业性质，优先选择竞争程度比较高的企业。估算股票价值时，除坚持按重置价格评价企业资产外，还应考虑企业的盈利水平，使股票价格与此成正比例。在企业股票未上市，甚至缺乏股票市场的情况下，要将股票价值估算得非常合理准确显然是不可能的，这不应成为推行股份化的束缚。当然，工作必须做得尽可能地细一些，偏差尽可能地小一些。 2．根据企业性质，确定具体的股权分布结构。如果是特别重要的企业，在股票分配中，国有资产管理机构可保留较大比例的股份，这也有利于与其他方面的改革（例如企业人事制度改革）的实际进程相协调，但是国有资产管理局的持股比例最高不得超过55%，对其他企业，国家则可以少持股或不持股。 剩余股份首先考虑转让给独立的金融机构和其他企业。确定一个个人持股的比例，以完全有偿形式拍卖给个人，对于个人购买股票有必要设置一定的限额，或考虑开征个人利息所得税，防止因股票持有量的差别造成收入过分悬殊。对外国人暂不出售股票，如果选择少数企业试验，也要限制数额。 除特大型企业外，一般不允许职工购买本企业的股票。因为职工购买本企业股票不利于分散风险，反而将职工作为劳动力的风险和作为投资者的风险汇集一处。此外，即使是特大型企业，本企业职工持股比例也不能太高，否则可能导致追求个人收入（工资）的最大化。 国有资产管理局持有一般竞争性行业的股权，随后应逐步缩小，最终完全转让出去。因为保留国家持股总不能割断企业和政府的财务预算关系，因此也不能从根本上解决行政任意干预和企业依赖国家的问题。只是为稳妥过渡计，国有资产管理机构持股才是合理的必要的。 3．不设企业股，但对企业过去留利投资部分给予一定补偿。企业自己拥有自己的产权，等于没有明确的法律所有者，在实践中可能导致无人承担资产风险，“内线交易”和企业任意无限扩大股份等等弊端。所以发达国家概不允许企业持有自身股权。但是企业近几年使用留利投资形成了一部分固定资产，虽然这是国家原始投资派生的，可是不同企业留利中用于投资的比例是差别很大的。考虑到股份化不可能一步完成，鼓励暂未股份化的企业继续扩大投资仍然十分重要。为此，在股份化过程中必须对企业留利投资给予某种补偿性的好处。 补偿办法是，根据企业留利投资形成资产在总资产中的比例，统一确定一个股票出售后资金收入的返还比例。返还的资金，企业可以用于购买其他企业的股票（这也可以预先安排企业间的等值换股），也可用于购买政府和其他企业的债券，也可用于企业的更新改造投资。其余股份化收入纳入国家预算，为价格改革提供资金准备。 企业当然也可以完全用自有资金购买其他企业的股票。但是企业之间的相互持股应当考虑相对分散的原则，自愿的原则。对于已经形成联合体的企业，内部相互持股集中一些，比例高一些应当是允许的。 4．金融机构持股和获得股份的方式应当灵活多样。首先应当配合社会保障制度改革，促进养老基金会的发育。目前，各城市统筹养老保险已经取得很大进展，但是基本上还是由政府统一管理。作为基本保险，政府必须有统一的政策法律监督。但是具体的管理应当让渡给专门的基金组织。养老金基金会的设立应分地区分行业，大型企业可建立专门的养老金基金会。但是基金会不属于企业，是一个独立的金融机构，其经营管理不受行业和企业的约束。在职职工和所在企业向基金会交纳一定比例的保险费，老工人或已退休职工的保险费则由拨一部分股票代替财政拨款。为保证基本保险的安全，无偿转让给每个养老基金会的股票要有高度的混合性（不同企业的股票都有一点），最大程度地分散风险，使其有稳定的股息收益。作为补充保险、基金会可自主确定购买不同的股票。第二，对于各种保险公司，一般应鼓励它们有偿获得股票。其中对于为集体企业和乡镇企业提供养老、医疗、待业保险的部门，可给予购买股票的优惠。第三，民间性的投资公司或信托投资公司可以购买股票，但也应确定分散风险的具体规则，例如持有同一企业股票不得超过全部金融资产的15%等等。第四，从事长期信用的银行或银行部门，可以按分散化原则购买不同企业的股票。第五，政府投资公司不宜持有股份。其基本职能是按国家产业政策帮助企业筹资，调整投资结构。持有企业股份就成为国家控制股公司，而这种控股公司在其他国家的实践中都不成功。不过，属于自然垄断的基础设施可能是一种例外，由政府投资公司暂时持有一定股份大概不会产生太严重的问题。但是，政府投资公司的职能在于引导投资方向，持股会增加许多其他负担，不如保留国有资产管理机构持股。 5．在产权转移的同时，按股份公司原则建立企业经营管理体系。股份化了的企业应相应建立由股东选举或认可的董事会，成为企业的最高决策机构。根据我国商品经济不发达，缺乏经营理人才的现实情况，同时考虑企业领导集团一定程度的连续性和稳定性，董事会的组成要有一部分内部董事，允许董事长同时是总经理。 股份化后，企业应进入规范的经营环境，不再受指令性生产和供应计划束缚，统一实行税利分流，税后还贷，为此需要重新确定所得税税率，使其能够普遍适应企业的承受能力。 6．股票发行之后，有计划地开放二级转让市场。股票如果不能出卖转让，那还是不完整的甚至是不正常的股份经济。但是如果匆忙开辟二级市场，也可能带来许多难以预料的麻烦。应当根据不同企业的实际情况，分期分批地开放股票转手买卖。 股票交易需要有专门的机构。选择几个大城市设立证券交易所，每个证券交易所应当有若干个经纪人公司，由它们代表顾客进行专职的交易活动。交易所的组织和活动规则，应借鉴其他国家的成熟经验，以法律和法规的形式加以确定。 二、1992年关于国营企业股份制改造的建议** 经过十多年来改革实践和理论控索，我们取得了一种广泛的共识：股份制形式是重新塑造国有大中型企业经营机制的最有效形式。目前，股分制和股票市场在全国各地成为改革热点，也出现了一些问题，值得引起注意。但是，国有大中型企业股份公司化这个方向是正确的，应该坚持。我们应当把国有企业股份公司改造和向社会发行股票区分开来，把向社会发行股票和股票上市交易区分开来。当务之急应当是全力加速企业的股份制改造，而对于向社会公众发行股票，则应有所控制，对于股票上市则更应该十分慎重。值得注意的是，迄今为止，大多数地方对企业的股份制改造还重视不够，许多本来应当抓紧进行的各项准备工作也没有认真开展起来。没有广泛的股份制形式的企业作基础，就不可能有较大规模的股票发行市场，更谈不上规范的股票交易市场。 最近，国务院有关部门就试行股份制发布了一系列法规和条例，这对于我国股份经济的的发展无疑创造了十分有利的条件。但是，已有的国有大中型企业如何转变为股份公司，现在还没有统一的意见。现在各地都有一些试点，理论界也提出了各种各样的设想，认识上还存在一些差距。我认为，国有大中型企业的股份制改造应该尽可能少走弯路，减少国有资产的损失，同时还要妥善处理国家与企业的关系，国家与职工的关系。根据这样的考虑，我提出如下转轨办法：（1）重新估价国有大中型企业资产，引进适合股份制企业的财务会计制度，整理编制企业财务会计帐户。（2）选择一批经营实绩良好的国有大中型企业率先同时进入股份制改造试验；（3）将这些企业的资产划分为一定数额的股份，其中一部分归国有资产管理局掌握，属于国家控股，另一部分留给职工社会保险基金作为老职工养老保险的保费积累，还有一部分可根据企业近几年来利用留利进行技术改造投资所形成的资产数额比例留给企业，但企业不能自己持有自己的股份，必须将其与其他企业进行换股，形成一种企业之间互相持股的格局。最后还可以有一部分股份向社会出售，出售的收入一律进入财政的专门帐户，用于基础设施建设，形成一种新的国有资产形态。（4）保留在国有资产管理局的股份还可以不断调整出售。对于大部分竞争性制造业和服务业，国家不一定需要持股，更不一定需要控股，所以，属于这一类企业的股票，国有资产管理局应当逐渐将其转移出去，销售收入同样进入财政专门帐户，用于基础设施建设，形成新的国有资产。（5）国有企业股份化改造留给社会保险基金的股份主要目的是弥补过去没有保费积累所造成的不足，拉平原国有企业职工和其他所有制职工的社会保险体系当中的地位。因此，社会保险基金对于它所拥有的这一部分股份可以逐渐出售，以换取资金。由于社会保险基金要求有高度的安全性所，以不应当允许社会保险基金从市场上购买企业股票。（6）在第一批股份制改造企业确立起新的产权制度和经营机制之后，就应当抓紧开展第二批国有企业的股份制改造，这样持续下去，经过几年的努力，我们就可以将绝大部分国有大中型企业改造为股份公司。 为了加速国有企业股份制改造的进程，应对政府管理体制进行改革，应当缩减或撤销专业厅局，相对充实国有资产管理局以及财政、税务、审计、工商等部门，同时大力发展会计事务所和律师事务所。在撤销了主管部门的行业，企业在没有进行股份制改造之前，继续实行承包制，国有资产管理局与承包者进行有关承包指标的协商和谈判，签订合同，并监督执行。鉴于将来对国有资产结构也要进行大幅度的调整，所以国有资产管理局对于大部分商业的产权代表职能只具有过渡性质。因此，在实行了股份制的企业中，国有资产的代表有不宜成为主要的决策者，应当在一开始就鼓励非股东代表进入董事会，当然，董事长和总经理应当得到股东大会的批准和认可。 在国有企业实行股份制的过程中，也可以有计划有限度地允许外资介入，特别是对于境内已设立的“三资”企业，应当给予优惠，允许它们购买一部分国有企业的股票，这样可以使股权结构更灵活更多样，有利于新生的股份制企业能够更快地适应国内国际市场，更快地使自身的经营机制完善成熟起来。 对于国有小企业，一般不鼓励它们搞股份制改革，但国有小企业产权制度也必须进行根本性的变革，应当选择一批国有小企业同时进入拍卖市场，允许其他各种大中型企业、“三资”企业购买，也允许国内外的个人投资者购买，但是应当先优先照顾原企业内职工集体或个人购买，购买者必须承担原企业的全部债务，并承担原企业职工就业的一部分责任。拍卖小企业的收入要优先保证满足老职工的社会保险保费积累的需要，将其缴付给社会保险基金。剩余部分进入国家财政专项基金，用于新的基础设施建设。 注：*本部分写于1988年7月25日，打印稿曾分送给有关部门的领导和对此有兴趣的同志征求意见。 **本部分曾发表于《投资与合作》1992年第1�2期，原题为：《加快国营企业股份化改造的步伐》。 深化国有企业改革必须统筹解决的重要问题* 自去年颁布实施《条例》以来，国有企业改革重新掀起高潮。过去多年没有落实的一些经营自主权得以落实，企业内部的财务制度和劳动人事分配制度也发生了较大的变化。国有企业走向市场，迈开了历史性的一步。但是，现实告诉我们，国有企业转变机制依然步履艰难，距离适应市场经济要求，还相差很远，以辽宁省为例，全省1200多家国有大中型企业，搞好的只占12%，现在不错但明显后劲不足的占18%，其余70%都存在很大问题，其中有些早已濒临倒闭。加快国有企业改革现在面临的根本性障碍何在？有没有解决的办法？本文姑妄谈谈一孔之见。
转变经营机制与企业的历史包袱 国有企业改革的目标是理顺产权关系，改变组织方式和行为方式，建立起适应社会主义市场经济的现代企业制度和运行机制。对此，我们的认识是清楚的。但是，由于现有的国有企业大都是在传统的计划经济体制下形成的或运行多年的，它们背负着沉重的历史包袱，不卸下这些包袱，是不可能从根本上转变机制的。这就是为什么我们化了十几年时间，只有少数企业较好，大多数企业还难以实现转轨的重要原因。主要的历史遗留问题是： 1．国有企业行业、地区的技术结构上严重不合理，也就是说，国有资产的分布结构是不符合市场经济运行规律的。在计划经济时代，投资和建立企业，不是根据市场需求、收益回报、管理效率等等因素决策，甚至也不考虑生产所必需的能源、原材料、运输、劳动力素质等等基本条件，所以现有的国有企业在地区布局及行业布局上有先天的不足。在计划经济时代，实行统收统支，企业没有留利，折旧也几乎全部上交，老企业该改造的不能及时改造，不断铺新摊子，这样造成同一行业的企业技术水平相差十分悬殊。对于那些地理位置就决定了不可能生存和发展下去的企业，那些产品无销路、设备极其陈旧、技术严重落后而且改造无望的企业，如果我们还继续按照落实自主权、促其转变经营机制的路子走下去，恐怕最终将一无所获，这些企业现在还拥有的那些资产也将完全被债务所吞噬。 2．国有企业的资本和债务关系紊乱，资产底数不清，债务呆帐、坏帐几十年未作处理。国有企业资产主要有固定资产、流动资产、对外投资、无形资产。国有企业债务主要有银行贷款、企业债券、职工集资、社会集资以及对其他企业的负债等等。在资产方面，我们往往只有固定资产的概念而无全部资产的概念。统计固定资产，也往往是历史价值（即原值）和扣除折旧后的净值，基本上没有按重置价格定斯重新评估的制度。尤为重要的是，我们在考虑国有资产时，往往不考虑债务，缺乏对净资产（总资产减去总债务）概念的重视和普及。许多企业资产数额庞大，但扣去债务后，净资产可能很小，而且甚至是零或负数。从全国总体上来看，不考虑土地，国有企业目前的历史价值总资产大概有4万亿元左右。如果按重置价格评估，一方面有些资产会升值，有些资产会贬值（应充分考虑技术进步所造成的精神磨损），有些资产干脆就要报废，经过这样处理后，总的价值量大概在3万亿元左右。国有企业负债总额，扣除国有企业相互之间的负债，大概有2万亿元左右。据估计，其中有3000~4000亿元的债务属于偿还无望，理应核销处理之列。上述数字都是粗略匡算的，根据对成都、沈阳等城市的调查，国有企业负债占资产的比率，一般都在70%以上。国有企业的债务，主要是银行贷款，而银行也是国有的，国家不论从债务人还是债权人的角度都得承担风险。银行吸收的存款是来自社会的，其中很大部分是属于个人的，这就决定了国家不能像对待财政拨款一样来对待银行贷款。 3．国有企业职工年龄结构偏高，离退休人员比重大，而长期实行的社会保障现收现支制度，造成社会保险费积累严重不足。在市场经济中，职工的养老、医疗等保险费是从工资和企业费用中持续缴纳的，所以必然形成相应的积累资金，工作年头越长，积累额就越大。我国从80年代城市改革开始后，才逐步开始社会保险费的统筹，由于离退休人数增长很快，所缴费率又不能很高，所以积累额十分有限。更重要的是，由于企业之间效益好坏不一，离退体人员负担也不同，与非国有企业相比，差别更大，建立真正统一的社会保险统筹制度困难重重。有的企业不愿参加统筹，有的企业参加了也不愿足额缴费，问题甚大。问题的症结在于，国有企业老职工过去没有形成保费积累。长期实行的低工资、高福利和相应的现收现支制度，使得该支付给职工的保险费没有支付，一部分直接用于福利支出，还有一部分则被打入投资资金，直接用于建设，形成了相应的国有资产。假定一个职工工作了40年，过去40年平均的月工资是100元，养老金相当于工资的20%，那么，他现在至少应当有9600元的退休费积累（按道理这部分钱在过去的40年里还有利息收益）。现在他退休了，在他今后的20年左右的晚年生活中，这9600元的本金和投资利息就是他养老金的来源。毫元疑问，我们现在远远没有这么多的养老金积累。但是这部分资金并非流失了，它被国家用于投资建设了，因此在现有的国有资产中有一定比例就是国有企业职工社会保险费基金。 4．企业办社会几十年，留下了很重的负担。职工食堂、医务室或医院、幼儿园和子弟学校等非生产性设施、机构、人员，管理和运作成本较高。从企业剥离这些非生产单位，试了多年，有一定成效，但还没有全面地从根本上解决问题。福利性的职工住房制度，弊病极大，但是多年来的改革进展甚微，距离进入符合市场经济的工资真实化和住宅商品化还相差很远。目前，大中城市公房租金平均在每平米0.3元左右，考虑到近几年的通货膨胀，实际租金水平比改革前几年没有提高。企业和国家实际支付着巨额的住房费用。但是，要把这些支出暗翻明，进入工资和成本，遇到了重重困难。 5．长期实行的职工就业终身制即“国家职工”制度，造成了观念和社会的历史负担，企业辞退职工，特别是宣布破产后，这些职工的再就业问题是一个非常棘手的问题。从理论上，市场经济条件下，政府不能把就业全包下来，但在过渡时期，政府要摆脱这种责任是不太可能的，只能逐步减轻自己的负担。因此，要建立起劳动力流动机制，要解决企业低效运行或无效运行问题，政府在现阶段必须在相当大的程度上承担起保证职工再就业的责任，当然可以尽可能地要求企业、社会和职工个人负担这种责任。 由于上述五个方面的历史包袱始终没有一个统一的较为彻底的解决办法，所以国有企业转变机制的努力本身受到各种束缚，一些局部的权宜的办法虽然有一定积极效果，但造成的遗留问题更进一步加剧了改革的困难。 例如，国有企业有的已资不低债，但不能关停或破产，有关部门害怕担上国有资产流失的恶名，企业职工社会保险支持体系不健全，而且银行坚决反对企业破产。辽宁省有两家企业，省市都同意作破产处理，但是银行系统却不同意，理由是银行的贷款不能没有人承担责任，于是这两家企业继续存在，继续靠银行贷款和财政补助增加损失。 又比如，国有企业要搞股份制或与外资“嫁接”，往往是把原来的历史负担放置一旁，选一两个好的分厂或车间拉出去，这样剩下来的分厂或车间本来效益就差，还要承担原来庞大的债务，众多的离退体人员以及企业办社会的负担。拖下去国家的损失更为巨大。那些自身素质还不算差，加以投入改造同时转变机制后就可以活起来的企业，由于有较为沉重的历史包袱，往往找不到这样的机会。 再如，住房制度改革，提租的努力遇到企业效益差别承受能力不同的问题，只好退缩，没有统筹解决的方案，地方就开始低价卖房，有的是部分产权，有的是全部产权。这样本来可以用来解决关系不顺的资本（即住房）也日益减少，但国家和企业的负担却没有减轻多少。 上述历史包袱问题，有没有一个更好的办法来解开死扣呢？我认为是有的，具体设想后面再谈。 二、企业产权制度改革和防止国有资产流失 经过多年的研究和探索，我国经济理论界一致认为，按照所有制性质来划分企业组织形式是不符合市场经济要求的。企业组织制度，应当按照财产组织形式和其所承担的法律责任为基本依据。 绝大多数经济学家认为，我国现有的国有企业除一部分要进行关闭或破产处理外，其他都要分期分类进行以下形式的改组改造：（1）改组为股份有限公司；（2）改组为有限责任公司，包括国家独资的和控股的或一般参股的几种类型；（3）划拨给其他国有企业，这等于委托一个企业来经营管理另一个企业的国有资产；（4）出租给其他企业、职工集体或外商、个人；（5）拍卖给其他企业、职工集体或外商、个人。 这就是所谓产权制度改革。毫无疑问，这种产权制度改革，一方面是企业组织形式的重新构造，另一方面也是国有资产存量结构的全面调整。除极个别的特殊情况外，这两个方面是相辅相成，互为前提的，离开一个方面，另一方面便无法独立进行并取得预期成要。 产权制度改革在全国各地区已经程度不同地展开。现在遇到的一个最大问题（既是观念上的问题也是技术上的问题），就是如何防止国有资产的流失。必须承认，在这个问题上，既存在思想上的混乱，也存在着实际操作中的失误。 首先必须明确一点，即国有资产在合理价格水平上的有偿过渡（以股票、股份或实物拍卖形式）并不是国有资产流失，而是国有资产的结构变化。其次，出让国有资产收回等量的货币，被用于形成新的等量资产，或用于减少了等量的债务，或化解了等量的历史包袱（如弥补职工社会保险积累不足的欠帐），都是一样的，都不存在国有资产流失问题。因为对国家来说，增加自己的权益与减少自己的负担，两件事性质相同。第三，在国有资产转移中没有收回货币资金，或没有足额地收回货币资金但是同等程度地解决了原有企业的职工再就业问题，那么这种情况也不应看作是国有资产流失。道理与前面所说的相同，对国家来说，资产价值和职工就业是手心手背之关系。再从大的道理来说，这样做都符合“三个有利于”的最高原则。 容易发生的国有资产流失是出让价格形成机制不合理，低于重置价格或市场评价水平；购买的企业或合资的企业，把资产接过去了，债务却没有接过去；收回的货币没有用于或没有全部用于新的投资或化解历史包袱，而是用于现期支出，甚至是消费性支出；资产以特殊的优惠性低价让渡出去了，而原有职工的就业问题留给政府了。当然，比较而言，迄今为止最严重的国有资产流失并不是发生在资产存量结构调整的企业，发生在存量资产不能流动的企业。占企业总数60%以上的国有企业处于明亏或潜亏状态，折旧提取严重不足，自有流动资金减少，工资性支出和其他非生产性支出却不仅没有减少而且还在不断上升。国有资产无疑处于空心化的境地。另一种情况是，进行股份制改造后上市的企业，国有股不能转让，分红派购股无钱购买，股市上扬时不能出手，这样国有股权相对来说就处于萎缩状态。有些企业看上去资产在增加，但是债务增加得更快更多，因此，这些企业的国有资产其实是在减少。从以上事实不难得出结论，加快实施积极主动的、严格规范的产权制度改革，是保卫国有资产免遭流失侵害的唯一正确选择。 根据上述分析，我们应当严格明确国有企业产权制度改革和产权结构调整的程序和步骤，从技术上堵塞流失的漏洞，同时又保证改革能够大踏步前进。可能需要把握以下重点： ——各级政府都应成立专门的机构，由政府的主要首长负责，各有关部门参加，统一领导国有企业和国有资产的结构调整，统一安排、部署工作，审查批准具体的企业改革方案； ——全面展开国有企业的清产、核资、摸清底数，国有资产管理部门应参与、指导，或审核、验收重估报告； ——国有资产出让价格的形成，必须符合公开、公正、公平的原则，能采取竞价形式的尽量采取竞价形式，不能采取竞价形式的，则要保证经过权威的评估机构评估，政府有关部门批准认可，合理的优惠好处（例如以引入新技术或保障原企业职工就业为条件等等）必须给在明处； ——以一定比例的国有资产或出让收入抵偿债务，弥补职工社会保险费积累不足等化解历史负担的措施，必须由政府领导机构统一确定政策，制定办法，未经批准，专业部门和企业不能随意采取行动。 三、建立新型的国有企业组织制度和国有资产管理体制 关于在市场经济新体制下国有企业的组织形式和国有资产的管理体制，目前的争议集中在如何处理国家所有权和企业经营权（包括财产处置权）的问题上，当然也涉及从现在开始如何重新塑造国有企业组织制度，如何确立国有产权代表主体的问题。有主张“两级所有权”的，也有主张单一所有权主体的；有主张企业为本位，淡化国家所有权控制的，也有主张强化国家所有权，建立周密的国有资产经营管理机构系的，等等。多种意见分歧较大，一时不易统一。 我们现在很有必要重新明确改革的基本指导思想，这就是“三个有利于”标准。三个有利于的标准也恰恰集中体现社会主义经济制度把效率和公平在高水平上结合起来的基本原则。离开这个基本原则，分歧就不能缩小，我们就会长期处于迷惘和困惑之中。我们为什么要改革传统的企业制度和所有权制度？换言之，我们的改革是要解决什么问题？第一位的或最根本的目的是解放和发展社会主义生产力，是提高国有经济的效率，是充分利用市场竞争机制。因此，我们的改革首先不是为了追求一种完美的企业组织制度，首先不是建立一种理想的国有资产经营管理体系，甚至也可以说，首先不是为了保证国有资产保值增值。这不是说这些方面没有其价值和意义，也不是说它们与解放和发展生产力必然相矛盾，而是说我们要明确什么是我们行动的基本出发点。如果位置搞错了，目的多元化、复杂化了，我们的认识和实践就会陷入被动和摇摆状态。 从上述基本出发点来观察问题，我们在这个领域的改革具体要解决两个问题：一是使企业的经营管理从以行政性关系为基础转变为以财产权责关系为基础；二是使产权从凝固静止不可交易的状态，转变为流动变化可交易的状态。需要特别指出的是，如果我们重新建立一个庞大的国有资产经营管理机构体系，由其控制企业、委派董事和经理，无论我们主观愿望多好，最终不可能摆脱行政性的官僚化的巢臼，这一点已为国内外无数事实所证明。任何政府及其机构都不可能成为追求利润最大化的组织，不可能在市场竞争中作出灵敏反应。 按照这样的思维逻辑来考虑问题，对现有国有企业改革，我们似乎应当采取以下原则方针：（1）不适宜由国家所有的行业和企业，应当尽可能地通过租、售办法，换成货币资金，转变为对基础设施的投入，形成新的国有实物资产。（2）能不搞国家独资的企业，尽量不搞独资，转让一部分股权或股票出去，绝大部分国有企业转变为产权关系具有混合性的公司。（3）能不搞国有资产经营公司则尽量不搞，即使是作为过渡措施也应慎重，国有资产主要是通过委托给企业来经营。由企业内部的董事会和监事会负责，由社会从多方面予以监督。（4）未来公有企业，一般应当是股份制企业，国家直接持股和个人直接持股都不占很大比例，主要是企业和事业法人机构持股，实践证明这类法人股东是真正最关心经营实绩，而又不会盲目干预企业自主经营的股东，而且他们往往又最能代表社会整体的利益。（5）国有资产势必分为两个层次，少量是国家直接所有的资产，大部分是国家间接所有的资产。前者主要集中在基础产业或尖端技术产业，后者则主要分布在庞大的竞争性行业；前者由政府有关部门代表国家行使所有者权利，后者则由各类企事业机构代表国家行使所有者权利。（6）企业的董事会成员要多样化，既有公有股东代表，又有经理层的代表，还应有中介机构的专家代表，监事会则还要包括党、团、工会的代表和职工代表。董事会、经理层、监事会要分别承担企业决策、运营和监督的职责，形成企业内部的积极制约关系。 四、国有企业配套改革的实施步骤 根据前面的分析，我们看到国有企业改革本身涉及到许多方面，只有统筹考虑解决企业产权制度改革，转变运营机制和多种历史负担的化解问题，充分利用国有资产的积累基础和防止新的流失现象，国有企业改革才能突破困境，走向新体制。这样一个兼顾各方面要求，综合推进转轨的方案是存在的。这里提出基本的原则性设想。 1．各级政府建立领导国有企业改革的临时性权威机构。 2．加快国有企业清产核资和所占用土地的市场价值评估工作。继续完善新的企业财务制度和会计制度。 3．对小型国有企业进行租售为主的改革，先商业和服务业企业，后工业、建筑业企业。根据实际情况也可搞租售结合，先租后售，租售价格的确定要考虑原有职工再就业费用，能够基本保证原企业职工就业的承租者或购买者，可以享受低价优惠，否则就须支付市场价格。 4．对大中型国有企业，采取“抓两头，促中间”的方针，即：对最差的企业实施破产、转让或在自愿基础上划转给优势企业的处理办法；从最好的企业开始按有限责任公司和股份有限公司的体制进行重整和登记；中间状态的企业，如有条件可与外商投资“嫁接”或与其他非国有企业投资合作改造，或被其他企业有偿兼并，在这类情况下，这些企业也可较快改组为有限责任公司。 5．在国有企业转轨过程中，要积极利用土地使用结构的调整来创造有利条件。许多企业资不抵债，厂房设备也破破烂烂，但是它们所占用的土地却面积甚大，而且在市场经济发育过程中必然会不断升值。还有一些企业，虽在还能维持生产经营，但是所处位置是城市黄金地段，土地的级差地租很高，无论从哪个角度看都应搬迁后用于其他商业性再开发。这就为企业的改造、改组提供了一种机会。但是，这必须从战略上考虑，制定适宜的土地管理政策。如果简单坚持土地使用权转让收益一律归国家，那么这些企业的改造改组就没有希望，而且事实上也就不会发生对国民经济总体上十分有利的土地使用权转让和结构调整，这些土地所潜含的市场价值就不可能得以体现。 6．债务问题要有一个重新调整的战略步骤。首先，对大约3000亿元的呆帐、坏帐贷款，必须统一清理后由国家专业银行核销。按常理，这必须核减专业银行资本金，但在我国这种特殊历史条件下是不可行的。一种合理的办法是，专业银行对资不抵债濒临破产企业核销贷款，同时，中央银行对专业银行核销再贷款债权，目前专业银行在中央银行的净负债也是3000多亿元。在中央银行的资产负债表上可做这样的处理：3000多亿元再贷款改为财政的特种债，还表现为中央银行资产，与中央银行发行的货币这项负债有一定的对应关系。这样做也有利于调整中央银行资产结构，为专业银行向商业银行过渡创造条件，建立中央银行与国家财政正常关系。因为在世界上大多数国家，中央银行的资产主要是国债，而我国过去中央银行的资产却主要是对专业银行的再贷款。第二，对那些欠银行债务较重，但自身素质还不错的企业，可将一部分银行贷款改为银行的投资，即将银行的债权转换为股权。为防止不利因素的发生，银行持股份额应受限制，而且要公开。这样做既在一定程度上减轻了企业的负担，又为企业产权制度改革，增强自身约束机制，提高经营管理水平创造了有利条件。第三，国家财政近些年来对企业发放的“拨改贷”，分行业清理后转变为“贷改投”，同样也是由债权变股权。第四，企业之间的债务，也可在双方自愿的基础上，将其中一部分由债权变为股权，正好达到多元股权和鼓励法人持股的目的。值得注意的是，上述措施有些仅只是一次性的，目的是严肃债权债务关系，并不是乱开减免口子，弱化债务约束，实际操作过程中必须警惕这种不良倾向。 7．一次性地解决老职工社会保险费积累不足问题。办法是，从国有资产中划出一定比例（需要严格测算后确定），归社会保险基金持有产权。其中，有的从拍卖收入中提取货币资金，有的从出让股权中划转一部分股本，尚未进行公司制改造的企业也应明确有多少资产属于社会保险基金组织。这样做的合理根据前面已经论述过。伴生的好处是，有利于公有资产具体经营管理非行政化，持股机构多元化，有利于强化职工和社会公众对公有企业的关心和监督机制，当然更有利于不同所有制企业在平等的基础上建立统一的社会保险新体系。划归社会保险基金的这部分国有资产，在法律界定上仍然可以被视作国家间接所有的资产。 8．有目的地促进企业之间的持股关系。企业之间双向相互持股或等额换股，受到国内外经济学家的批评。在我国目前企业产权关系不明确的情况下，这种做法更应当受到限制。但是非双向的企业持股关系，却应当加速发展。可以考虑将国有企业近些年来用留利进行投资所形成的资产的产权划出来，在公司制改组时，由企业用于换得对其他企业的持股权，这部分资产还是国家间接所有的资产。为防止双方互相持股，可对企业选择持股对象时作出一定限制。企业持股要有一定的分散度，防止风险过度集中，因此在为企业提供持股对象时，要有较多的企业可供选择。 9．进行公司制改造的企业，在明确国有产权代表的时候，应区分不同情况，采取几种做法。首先，对国家间接所有的资产，政府不委派产权代表，而由直接持有这部分资产所有权的机构和企业法人委派股权代表，参加企业的董事会。其次，对国家直接所有的资产，在一般竞争性行业，可区分两种情况。对已形成和将要形成集团性企业的，采取国家委托总公司经营国有资产的办法，由总公司向分公司委派国有产权代表，政府有关机构予以审查批准。对其他企业，则由政府有关部门（包括国有资产管理、财政、计经委、审计、专业部门）共同研究确定，经政府首长批准向企业派出国有产权代表。这个领域的国有资产，经过一段过渡时期后，可以从国家直接所有的资产转变为间接所有的资产。对国家在自然垄断性行业直接所有的资产，采取以政府主管部门为主、其他部门配合的方式，选派国有资产产权代表。需要指出的是，国有企业进行公司制改组，必须以符合市场经济的要求来进行，新的公司必须是产权关系明晰，确实具有自主经营和独立承担民事责任能力的市场主体，不能将现有的行政性色彩很浓的公司简单翻牌了事，对过去按行政办法组建的公司或集团必须首先进行甄别，重新按经济联系组建公司? 10．在企业改制的同时，要加快分离企业原有的非生产经营性机构、人员的工作。一方面企业要积极探索，在过渡期内还要承担一下的扶持责任；另一方面各级政府也要积极支持，该接纳的要接纳，该统一拨款的要统一拨款，在各方面提供帮助。争取在三年左右的时间内，把企业办的各项社会事业转回到社会? 11．住房制度改革也要大大加快步伐。针对目前提租遇到的障碍和卖房中出现的问题，应设计新的方案。一个可能的办法是把公有住房统一划出来，相应的维修管理和基建管理机构人员也划出来，成立独立的住宅公司，然后统一设计提租，提租后对这些单位都给予租金返还，作为一项营业外收入或地外投资净收益列入企业会计帐户。与此同时，按照与成本租金水平相适应的价格出售公房，不同工龄的职工可享受不同的折扣，新参加工作的职工完全按这个价格买房，已退体的职工则只要出很少的钱就可买下住房，而且允许分期付款。在此之后再调整工资和退休金，企业不再有独立的职工住房支出，原有的科目一律进入工资，发给职工个人。调整后的工资，住房含量要达到30%以上。 12．在加快企业改革的时候要统筹考虑职工的就业和再就业问题。在合资、嫁接和股份制改组时，应尽可能保留原有企业的职工继续工作。在企业破产、拍卖时，要根据情况，利用原有土地使用权转让和用于新的开发项目，或者要求购买方安排一部分职工就业，或者要求购买方支付一部分现金为职工再就业提供条件。对于要求创办个体私营企业的职工，要给予工商登记、摊位设置地点、地方税减免等优惠，有条件的企业和地方，还可一次性地发放一定数额的转业基金。职工转业后，原来参加的社会保险项目要根据工龄等情况予以一定程度的保留，参加房改买房也予以平等待遇。各地应继续大力吸收外商投资，同时以更好的投资环境吸收乡镇企业、个体私营企业和其他国内企业来本地投资，创造出更多的就业机会。同时，还要从挖掘全社会资产的角度来大力加快中等职工教育和高等专业教育的发展，特别是要利用企事业单位闲置的房屋、设备、仪器多办成人学校，这样一方面可以提高劳动者素质，另一方面可以缓解当期的就业压力。 深化国有企业改革还涉及到经济生活的其他方面。事情已经非常清楚，现阶段的国有企业改革，必然是整个国有经济的改革，必然是全面的经济改革。不用系统的方法统筹规划、设计，不实施全面的配套改革措施，国有企业改革的成功是不可能的。 注：*本文写于1993年10月。打印稿在城市综合配套改革试点座谈会上征求意见。发表于《改革》1994年第1期。 债务重组：解开企业——银行转轨的死结* 国有企业转变机制步履缓慢，沉重的历史包袱是重要的原因。在这些历史包袱中，债务问题目前最为突出，不解决债务问题，企业的各项改革和其他历史包袱的化解都受到阻碍。同样，在国有银行的改革中，首先也遇到不良资产（主要是对国有企业贷款呆帐坏帐）的处置问题，因为作为商业银行来运作，专业银行把全部资本金拿去冲减呆坏帐也不够，如果纯粹从形式上看问题，可以说专业银行大都处于破产境地了。 在沉重的债务担面面前，越来越多的国有企业为求生和振兴，不得不自行变通，“化整为零”、“脱壳经营”、“大船搁浅，舢板逃命”等等，实质就是绕开债务负担，寻求新的起点。这种做法受到地方政府不同程度的鼓励，正在作为企业改革的经验到处传播。南京一家大企业的总经理说：“国家不从正面解决问题，我们只能从旁边走小道来改革，要么我们永远搞不活。”还有一家实行“分而治之”企业的厂长半开玩笑地说：“我逃避债务不假，但我是为了国家利益才逃避债务，否则眼睁睁看着这么大一个企业在衰落，损失是国家，还有那么多工人要就业吃饭，也是国家的负担。”但是，从银行的角度来看，企业的这种“变通”却十分危险，这样一来借款不还钱，都要赖帐，那银行不得垮台吗？所以，银行也在大声疾呼：国家快给个说法，否则就会乱成一塌糊涂！ 企业和地方的观点并非不能成立。第一，债务是历史形成的，并不都是企业的责任。过去实行计划经济，投资决策、贷款决策，主要集中在国家，企业亏损经营往往是政策原因，价格是死的，产供销都听计划的，谁该对债务负主要责任？第二，国家现在让企业放开搞活。城市企业最大的本钱是占着一块地皮，合资、兼并、联合甚至破产拍卖等等都可以，但是拿到的钱要解决技术改造和重新安排职工（包括离退休职工的社会保障），如果要还银行贷款，其他问题就都没有着落。第三，呆帐坏帐银行贷款，是实际中已不存在的银行资产，不正视这个现实，给予核销或减免，还要把它当作真实存在的资产，你是自己骗自己。用债务束缚住企业，那企业干脆躺倒不干什么改革了，再过三年连现在这点资产也要吃光，你银行的坏帐还要多得多。到时候国家的包袱是减轻了还是加重了呢？第四，银行贷款发生了呆帐坏帐，首先是银行自己的责任。企业要承担经营风险，你银行难道就该旱涝保收？外国的银行每年都要冲减呆帐，你银行几十年不搞这个工作，现在积累了那么多不良资产，首先是你自己的事情。 银行的说法也不无道理。第一，过去贷款计划分配，银行没有自主权，现在这么多贷款出了问题，银行负不了责。你让国家负责，国家那么大，我去找谁？债务人是你企业，你就不能跑。第二，借债还钱，是古今中外的通理。搞市场经济应当硬化信贷约束，不能弱化信贷约束，否则，还谈得上什么经济秩序？第三，给一家企业豁免债务，就会有十家来找银行，困难企业可以不还钱，经营好的企业也会赖帐，如此下去金融链条就会断裂，后果不堪设想。第四，银行的钱是吸收存款借来的，现在大头是居民储蓄，企业不还钱，向老百姓怎么交待？那不就要出现社会动乱吗？ 从企业和银行两种对立的意见中，也可以看到共同这处。第一，双方都意识到，从计划经济转入市场经济，有个如何衔接或进入的问题，不处理好老问题，新机制就建立不起来。第二，过去多年实行旧体制，积累下来的债务问题，原因主要是计划经济本身，企业和银行都承担不了全部责任，国有要有个统一的解决办法。 国家事实上也采取了一定的措施。例如，银行开始提取呆帐准备金，有些政策性贷款允许停息挂帐，今年准备拿出70亿元资金用于处理企业债务，等等。但是，这些措施用于解决长期积累的呆坏帐贷款是远远不够的。按此一项来看，进入市场经济依然是十分遥远的事情。 完全可以采取债务重组的办法来推动转轨。在成熟的市场经济国家，有时也采取债务重组的办法来解决大规模的坏帐，例如日本战后的债务重组，发达国家对拉丁美洲的债务重组。债务重组肯定要让债权人做出牺牲，但它是切掉“阑尾”以求其他资产不受感染的办法，本质上不是要弱化债务约束，而是为了加强债务约束；而且使经济复苏，从根本上保证债权人的长远总体利益。 第一，国家和银行不必花费一分钱的现实资金就可核销数千亿元的坏帐贷款，通过调整企业、专业银行、中央银行和财政的帐户就可达到目的。 原则性操作办法是：（1）专业银行对企业核销坏帐贷款（现在表现为专业银行资产）；（2）中央银行对专业银行核减相同数量的再贷款（现在表现为中央银行的资产）；（3）中央银行资产项中的再贷款拿出相同数额改记为特种国债（市场经济国家中，中央银行的资产主要是国债，而我们却非常物殊是再贷款，目前高达9000亿元）。这样做既解决了银行贷款历史上积累的坏帐（三十多年没有实行正常的呆帐冲减制度），而且可以使中央银行的资产结构靠近市场经济模式。更重要的是，这样做不用花费任何现实的流量资金，不用因此而增发任何票子。因为，首先，这部分资产在实物形态上已不复存在（即所谓资不抵债），金融资产必须对应冲减，否则资产平衡表的数字就有等量的水份。其次，中央银行核减再贷款，财政认个“特种国债”的名，却不需要增加货币供应量，因为再贷款对应的是已发行的货币存量（这部分钱名义上是中央银行的负债，但它永远不需要偿还）。最后，这不涉及社会存款的权益，更与老百姓储蓄无关，因为银行的资金事实上不只是来源于吸收存款，还有一部分是中央银行的贷款（其中5000多亿元是现金发行）。只有这样，才能解决银行和企业各执一端的争执，两方面改革同时有了条件。 第二，对债务负担重，但将来还有偿还可能的企业，其贷款可实行展期归还，停息一定时间的办法，重新安排还款时间表。 第三，企业之间的债务，在双方自愿的前提下可转变为股权。 第四，对国家“拨改贷”部分可进行“贷改投”转换。 第五，对银行贷款的一部分，也可进行债权变股权的试验。欧美国家大都不允许银行投资持股，但德国和日本却在一定限制条件下是可以的。根据美国一部分经济学家的分析，认为这是导致日本、德国企业制度富有活力的重要原因。 上述建议只是原则性的，具体实施必须有组织、有步骤，防止一哄而起。时间上也还需要再研究。必须明确的是：第一，所谓债务重组，主要是卸掉历史形成的包袱，并不是全部债务的豁免，事实上，绝大部分债务还需要由企业继续承担偿还责任。第二，进行债务重组，必须严格逐一审核企业的资产负债情况和经营情况，中央对地方、部门要有额度控制，以免发生滥减免。第三，债务重组要和企业产权制度改革（破产、拍卖、兼并、联合、合资等等）紧密结合起来，企业必须拿出改制转轨的方案，然后再制定相应的债务重组方案。 注：*本文是作者1993年3月就历史遗留的债务问题提出的分析和建议，原文标题为《债务重组是解开企业—银行转轨死结的关键步骤》。 关于存量资产的流动和重组问题* 我国的经济体制改革从1992年小平同志视察南方和党的十四大以来，进入了一个攻坚阶段。其中一个重要标志是，国有经济成为改革攻坚的主战场，国有企业从过去放权让利式的政策性调整转变为全面落实经营自主权，转换机制，进行制度创新。在最近几年的企业改革实践中，存量资产流动与重组所带来的变化是最为深刻的，效果是十分显著的，是能够把发展与改革结合起来，把改制、改组、改造紧密结合起来，从解决现实问题入手，着眼于搞活整个国有经济的一条有效途径。这条路子是地方、企业和经济学家共同探索，在中央和国务院及时总结、肯定和指导下，逐渐形成的。在这个过程中，曾经发生过这样那样的偏差，甚至失误，目前也存在着一些大问题，但大的方向是正确的，成绩是主要的。 存量资产的流动与重组，是国有经济改革和建立现代企业制度的一个重要组成部分，也是培育资本市场，建立和完善要素市场体系的一个重要组成部分。我们试点城市要在这方面投入更多精力，展开更积极更主动的探索。目前在这方面各试点城市的进展很不平衡，一般说来，大城市落在小城市后面；一些试点联系城市甚至走得更快一些。中央领导同志在经济工作会议上强调，1995年要加快产业结构调整步伐，李鹏总理在《政府工作报告》中特别指出，要加大国有小企业的改革力度。朱副总理也几次指出，破产、兼并对于企业改革十分重要。希望试点城市在这方面真正先行一步，走在前列。上午四平市的同志介绍了他们的实践，如果我们所有的试点城市都能像四平市委、市政府一样解放思想，更新观念，从搞活国有经济全局出发，抓住发展和改革的现实问题，不等不靠，我们的各项改革就会大有成就。这里，我就存量资产流动和重组问题谈几点看法，供同志们参考 。 1．要充分认识存量资产流动和重组的必要性、合理性。市场经济就是资源配置不断优化，不断调整的经济。生产要素不管是存量还是增量都要按照符合市场要求的方向进行流动。资产流动绝不等于流失，而是增值保值的重要前提。资产不流动，很可能会降值、减值。铁映同志多次强调了这个观点。我国目前国有资产流失的最主要途径是企业的“空壳化”，即总资产不减少，而且还不断增加，但总债务上升得更快，净资产相对或绝对减少。1993年末，国有企业资产负债率71.7%，比上年增加10.2个百分点。1994年根据对全国11万多户企业清产核资的情况，资产负债率为75%，考虑到资产损失和亏损挂帐两个因素，实际的资产负债率是83%左右。这种趋势发展下去，国有资产的损失不可想象。抑制这种现象的一个基本办法就是要进行正常的资产流动和重组，这正是所谓“流水不腐，户枢不蠹”。在我国目前的转轨时期，这个问题更为突出。由于过去主要是根据计划来安排投资，配置资源，现有存量资产的结构很不合理。国有资产的产业、行业分布只有进行大的调整，才能适应市场经济发展的需要。如果不动存量资产，只在增量上做文章，只在现有企业的基础上做文章，要彻底转变企业机制是不可能做得到的。 2．存量资产的流动和重组必须加强管理，进一步规范化。我想，要着重抓好几个环节：一是要经过政府有关部门的批准，特别是财政、国资、土地和专业主管部门要协商一致。二是要经过国家认可的中介机构的严格的资产评估，不仅要评估资产，而且要理清债务，搞清人员再安置的费用，企业办社会的负担，等等。三是资产转让价格的形成要以市场为基础，引入市场竞争机制，评估价格不等于市场价格，市场价格与评估价格有差异是正常的，但关键是公开、透明、公平等。四是明确界定当事各方的权利和责任，并使之具有法律约束力。要特别注意区分总资产、净资产、土地使用权这几个范畴。转让、出售或拍卖都要明确是否包括土地使用权，是否包括承担债务，是否包括接收人员，否则双方的权利与责任就不可能弄清楚，就无法落实。 3．不能搞无偿量化到个人，对历史包袱要有妥善的解决办法。个别地方曾经采取了无偿量化到职工个人做法，或者是部分有偿部分无偿的量化，都是错误的。发生这种错误，多数时候是因为把历史包袱问题混在一起了。我的意见是，要把两个方面分清楚。先要看资产有多少，然后再来看包袱有多重。桥归桥，路归路。获得资产权益的一方愿意承担债务，则支付的价格就要从总资产中减去负债数额，承担多少，核减多少，从理论上说，最后的转让价格可以是零，甚至是负数。但前提是，必须把应该承担的义务真正落实。有些企业现在净资产就是负数（即所谓资不抵债），这样的企业在全国国有企业中占20%以上。但这都没有计算土地使用权的价值，如果把土地使用权考虑进来，情况就会有很大不同。 为什么说可以用国有资产的一部分来化解历史包袱是合理的呢？有两个基本理由：第一，这样做是为了按市场经济规则理顺关系，而不是出于道义，出于同情。因为要把老的体制与新的体制接轨，就要把过去已经发生的扭曲的收入、分配、积累和投资关系，按市场经济运行的规则重新认定，这样才能解决问题。第二，职工就业、社会公共事业、国有企业的债务都是国家的负担，正像资产所有权是国家的一样，这些负担归根结底也是国家的。具体可以分析一下。 （1）国有资产数量庞大，但其绝大部分是以企业债务的形式获得资金进行投资而积累起来的。按道理，国有资产要由国家来投资。国家筹资有两个规范的渠道，一是征税、收费，二是发债券。过去我们主要不用这两个办法，而是由企业向银行贷款，或集资，这都是债务，现在表现为企业债务，其实相当大的程度上是国家债务，因为企业是国有的，“老板”是国家，国家应承担。但国家从财政拿不出钱来还债，只能用出售、出让资产来还债。 （2）国有资产中相当一部分是由职工应得的收入积累形成的。过去支付给职工的货币工资是不完整的，住房、养老、医疗等福利和保险，都不反映在职工工资中，而由国家和企业实行统收统支、现收现支，现在已无法维持下去，所以要搞改革，要建立个人帐户，从现收现支转变为预筹积累模式。但是过去没有社会保障方面的个人帐户，没有积累资金，存在很大的“窟窿”需要现在去补。另一方面，国家搞了很多的建设，形成的庞大国有资产中，有相当大一部分是来源于低工资、高积累，也就是说有一部分是过去原本应该支付给职工的而没有付给职工。 （3）企业办社会问题，这原本应由政府收税、收费来举办，或由非盈利机构主办，但我们长期却由企业来举办。这不仅影响到企业的收入流，也反映到资本流、资产存量之中。所以企业办社会的负担在资产流动和重组中也必须给予特别的考虑。 （4）住房问题。我国目前已有30亿平方米的公有住房，历史造价1万亿元，按目前现价大约3万亿元，究其来源，也是本应支付而未支付职工工资，由国家、企业统一扣除后来建造的。 （5）土地问题。从道理上说，土地使用权有偿出让所得应归国家财政，但由于我们过去欠帐太多，而今又别无他法，此笔收入已成为目前唯一活的资金来源，因为机器设备、厂房都有磨损、老化问题，价值是逐渐减少的，而土地使用权的价格却是可以上升的。 考虑到以上因素，所以现在允许企业用存量资产和土地出让金来发挥社会保障的功能。这是一种过渡性办法。国务院明确一个政策，破产企业财产清算应首先用于安置职工，而不是还债。朱副总理说，我们现在的破产还不能说“依法破产”，因为要依照《破产法》，破产企业的财产清算要充分保护债权人的利益。 4．应当鼓励国有经济内部，跨地区、跨部门的无偿划转。现在我们已经有一批搞得好的国有企业和企业集团，它们要发展，要扩大规模，有强烈的联合、兼并愿望。但地区、部门的限制太多。首先是地方政府要想得通。应当明白这样几个问题：一是无偿划转对地方来说是得大于失。失去老企业，虽有资产，但也有政府无力解决的沉重的包袱。如果无偿划转给效益好的集团、企业等，原企业的发展，壮大无疑会使地方重新受益。二是从发展市场经济的角度来看，地方是只有得没有失。企业维持下去并逐步得到发展，就业问题得以解决，职工收入与居民消费增加，这均发生在当地，又必将带动相关产业的发展。而且，从长远来说，企业就是企业，不再会有中央、地方之分。三是初始时期可能有点吃亏，但着眼于长远，从企业技改、规模扩大等发展的方面看，算大帐完全不吃亏。例如四平向中央企业划转九家企业，现在遇到一个问题，所得税不在地方了，似乎吃了一点亏。但我们吃道，企业所得税按行政隶属关系划分为中央税和地方税，是一种过渡措施，将来会重新调整的。另一方面即使没有所得税，现在企业的日子好过了，技改上去了，靠的是有新的资金注入，如果不划转，这些企业可能也没有什么利润，更谈不上发展。最近有的地方对无资本金企业进行资本、债务结构重组，地方政府非要参股、控股不可，其实财政又拿不出钱，只好用免收将来的税金来代替。这样做其实不合理，也不划算。这个企业由别的企业参股、控股，还留在地方，发生的收入给你交税，这是多好的事，为会么要花自己的钱背包袱呢？ 5．进一步推动国有经济和非国有经济之间的资产流动和融合。这里存在一个认识问题，就是各地对地方利益得失的估价。当前普遍存在这样一种怪现象，很多地方吸引外资积极，但忽视内资的引进，沿海较发达地区部分企业投资时又较多着眼于海外，而不选择国内的一些地区。从投资环境看，主要是由体制原因所致。我有一种设想，能否提出这样一个目标，就是：我们的试点城市既是外商投资的理想选择，也是国内各类企业（国有的、集体的、私人的）投资的理想选择？当前，重要的就是要按十四届三中全会《决定》中说的，“以公有制为主体，国有经济为主导，多种经济成份共同发展”，政府要“为各种所有制经济平等竞争创造条件，对各类企业一视同仁”，进一步推进国有经济和其他非国有经济之间的资产流动与相互融合。内地许多城市，对于沿海来的股份制企业、外资企业、民营企业、个体私营企业进行投资，特别是开展兼并、收购、控股，总是存在着担心和忧虑，许多同志感情上就过不去。一些地区出让企业、土地使用权，明确声明“欢迎国内外企业洽谈合作（个体、私营企业除外）”。这是不符合市场经济平等竞争原则的，也是不符合三中全会《决定》精神的。我看很有必要清理一下我们的现行政策，把那些体制上按所有制划分的待遇理出来，逐一予以解决，就是说，体制上不应有差异。还有一个问题，就是内外企业的不平等。我认为，凡是对外商投资者开放的产业、项目，都应当同时对国内非国有企业和投资者开放，让大家来平等竞争。 6．加强对利用外资改造老企业的引导和规范。具体方式，应从实际情况出发，区分产业，外商可以直接投资，合资合营，也可以参股、控股。股本融资目前比较少，但长远看大有可为。引进外资，各地都比较积极。这里谈几点值得注意的问题。 （1）我方以现有资产、土地与外方合资，必须界定清楚范围，评估准确我方资本（特别是土地）的数额。外方必须投入与其权益相符的现金、设备、技术等其他无形资产。土地的关系尤其要搞清楚，是纳入资本金范畴，还是签订租用合同，都要有具备法律效力的文件来保证。否则就会留下隐患。 （2）外方对我现有企业入股，形成合股权益结构，我方拿到现金，这部分钱是出卖股权所得，应属国家所有。如果企业有新的技改计划，要投资，则合股双方应按权益比例重新出资，而不应由我方以出卖股权所得单方注入资金。这种案例已有不少，这是很不合理的。多数情况下可能是因为我们不熟悉，但也不排除个别人以此损公肥私。 （3）外方承诺的责任要以有法律效力的文件落实，不能只按口头协议，搞什么“君子协定”。这方面我们也有一定教训。1993年夏天我到一个城市搞调研，了解到当地正有一些企业要出让股权给一个港商。合同文件里规定，这些企业的老职工养老、医疗支出由原主管局承担，不得由新的合股企业负责。但是，这个外商与我们有关部门和企业谈判时则十分慷慨大方，通情在理，他说，这部分费用可以继续在新组建的企业里报销。我们好些同志觉得很划算。其实不然，他这种承诺是没有约束力的，之所以有这种差别，是因为他要在境外组建一个中国控股公司上市，为了股票卖了价钱好，他会出示原来的有关合同文件，证明企业没有多少社会性负担。其实这是他欺骗其他投资者的一个策略。为顺利达到目的，他又口头承诺我方将老职工包下来。 7．加强研究和探索解决债务负担的多种有效办法。当前，有些企业，特别是一些大企业，债务负担已成为妨碍存量资产流动和重组的主要问题。我想，可以从实际出发，多做一些探讨。一是政府、企业、银行认真协商，设法用好呆帐准备金。二是可否针对企业兼并、联合等一些情况对债务采用“挂帐”办法。三是对各级财政的“拨改贷”或其他财政性投资形成的债务负担，尽快采取“贷改投”、“贷改股”的办法。四是对企业之间的债权关系，可以调整债权为投资股权关系。五是能否进行一些债权拍卖或债务托管的试验。这些措施都可以局部地缓解问题，改善一下资产流动和重组的条件。根本的解决办法，恐怕还要研究在财政、中央银行、专业银行和企业之间进行国有经济的债务重组或债务重新安排。这个问题不是我们试点城市或省一级政府就可以解决的，但是大家都可以研究、探索、提出看法和建议。 债务问题很重要，迟早需要有一个全面彻底的解决办法。但是，我想强调的是，在现行政策条件下，存量资产的流动和重组还有很大的余地，一些城市的经验已经证明了这点。 8．做好富余人员分流和重新安置工作。这是一项普遍性的，而且要持续较长时间的工作，不单是差的企业，还有好的企业都有富余人员问题，都要采取措施，积极分流，兴办第三产业就是一个有效作途径。现在还要强调这项工作的重要性、基础性和紧迫性。在进行存量资产流动和重组过程中，首先要尽量争取由购买方、兼并方尽可能多地接收现有职工，安排更多人就业、转业。其次，对于离退休人员，现有的社会保险机构难以完全承担，可以采取铜陵、四平的做法，把一部分资产或其变现收入划出来，交给保险基金持有，如果是股权则可以使其成为持股机构之一。 第三，对于原来在职的职工，现在不能安排就业的，可以采取多种办法：一是提前退休，由社会保险部门承担。二是按失业职工对待，推向社会，领取失业救济金。三是划出一笔变现收入或交社保机构，或存入银行，由原企业主管部门定期发放救济。如果每人3万元，存入银行，一年利息3000多元，在目前情况下，维持基本生活费是可以保证的。四是一次性发给遣散费。关键是要签定经过公证的文件，解除国家工人身份，企业不再承担无限责任。 9．加紧建立社会保险体系。我们已经明确，城镇职工的养老、医疗保险实行社会统筹和个人帐户相结合，失业保险要扩大到城镇所有职工。养老保险搞个人帐户，要搞实，这就需要补充过去平均工龄20年的积累不足，出路有两条：一是发债券，由国家财政分期分批还帐；一是从存量资产和土地出让收益中划出一部分。这个问题必须解决。否则个人帐户就是空的。特别是像重庆、武汉这样的老城市 ，目前养老保险统筹已相当于工资的30%左右，尚不能收支平衡，从哪里拿钱来建立新的个人帐户呢？这些城市养老保险改革的条件比上海、宁波差，或者说情况很不同，要有适合自己情况的具体方案。失业保险一方面总量不大，另一方面现在失业救济还用不出去，有很大结余。这里固然有主管部门不愿多支出的原因，也有企业不愿把富余职工推出去，富余职工不愿当失业者的原因。要想办法把这部分钱用好，发挥出更大的效力。转轨时期，社会保险体制一时不能成型，需要有一种过渡性的安排，或叫过渡期社会保险基金。各级政府财政都可以拿一点钱，国有企业资产出让、出售收益、土地使用权出让、转让收益，都可以划一块出来，加上已有的失业保险基金，把这些钱捆起来用，就可以解决存量资产流动和重组中遇到的社会保险问题。 10．要加快公有住房的资产流动，争取早日实现住房资金的良性循环。房改与企业改革是密切相关的，企业存量资产的流动和重组也必然要涉及住房问题。我们城市房改近几年有新的进展，特别是提出建立住房公积金制度，实施“安居工程”、发展房地产市场和建设维修市场，应当说有某种突破。但是，与实现住房商品化、市场化的目标还有很大距离。公房租金的平均水平，目前只有成本水平的3~5%，占职工生活费支出的比重与改革前相比可能还降低了。售房价高了不行，低了当然也不行，目前的标准价没有吸引力，卖不动，因为买房不如租房合算。目前一些城市都制定出提租计划，例如北京，今年提到0.8元,到2000年提到3.8元。这个水平与成本租金比，考虑当时的价格水平，工资水平，恐怕离商品化还有很大距离。我个人认为，症结在于，提租和售房要区分人群，公有单位的职工和非公有单位职工要有区别，老职工和新职工也要有区别（目前的工龄折扣不足以反映实际差别）。过去提租发补贴，不大成功，问题不是这个思路不对，而是补贴一律和工资成比例，这不合理。现在可以考虑采取较快步骤把租金和售价逼近成本水平，同时区分人群给予较大的工龄折扣优惠。这样就不存在没有承受能力的问题，个体户和私营业主、“三资”职工就按价交钱，公有单位职工则可以按工龄折扣，少交现金，总算帐，收回的钱也会大幅度增加。住房资金进入循环，城市建设、人民生活都会有很大改善，城市的发展和改革面貌为之改观。在此之前，企业进行存量资产的流动和重组，就得找一些变通的、过渡的办法。例如，可以把住房资产评估后委托给新组建企业管理，也可以移交给市区公有房管部门管理，能收钱则收钱，能提租就提租，当然要考虑各方面的掣肘因素，不可能彻底解决问题。 注：*本文是作者1995年4月17日在全国城市综合配套改革试点工作会议上的发言稿。 国有经济改革与债务问题处理* 从宏观角度研究国有企业的历史债务问题，是我们面临的一项重要课题。近半年来，在原来研究的基础上，我们进行了更广泛、深入的调研和分析。其间，与有关部门的同志，以及一些地方和企业的同志也多次交换了意见。大家一致认为，处理历史遗留的债务问题，一定要和企业、银行和机制转换紧密结合起来，一定要和存量资源的结构调整和优化结合起来，要防止单纯的“补欠帐”和“卸包袱”倾向。 一、国有经济债务包袱的基本情况 从总体上看，国有经济债务包袱可分为显性债务包袱和隐性债务包袱两类。 1．国有经济显性债务包袱。1994年的清产核资结果表明，国有企业帐面的资产负债率平均已经超过75%，如果把已查明的资产损失和亏损挂帐考虑进来，则实际的资产负债率已高达83.3%。目前，全国大中城市国有企业中资不抵债者平均在25%左右，县一级国有企业资产负债率超过100%的估计在一半以上。但是，企业债务负担重，并不是说企业的全部负债都是过度负债，所谓债务包袱是指实际已偿还无望，形成呆帐和死帐的债务。这部分债务占非金融企业全部负债的20%左右。由于企业经营机制转变缓慢，企业自我积累能务较差，亏损不能弥补，又不能破产，国有企业资产负债率还在不断攀升。许多企业债务负担形成恶性循环，增长速度不断加快，呆坏帐比重持续提高，需要处理的过度负债还将继续增大。 2．国有经济隐性债务包袱。国有经济隐性债务包袱，虽然没有在企业和财政的帐面上清晰地反映出来，但其同样是客观存在的历史遗留问题。如果只有显性债务包袱，没有隐性债务包袱，国有企业的改革就容易得多，存量资产的流动和重组（包括破产、兼并）就不会遇到那么多障碍。所以必须高度重视隐性债务问题。隐性债务，是过去国家该支付而没有支付，或者说是该以符合市场经济办法支付而按计划经济办法统一扣除所造成的。 首先是失业保险欠帐。由于国有企业长期不能破产、重组，而且实行国家统一分配的就业制度，目前富余职工估计有2400万人左右。这些职工需要通过企业改革、改组分流出来，其中相当大比例属于要在企业破产、兼并、拍卖和合资过程中重新安置。这些职工在待业期间发生的生活费、医疗费、培训费或一次性安置费，按每人平均5000元计算，需要1200亿元（不包括通过创办第三产业分流富余人员的投资）。现在每年筹措到的失业保险都有结余（累计结余约40亿元），这是不正常的，有多方面原因，最主要的原因是国有企业事实上还没有真正进入市场调整之中。但是，即使把这笔钱用足，能解决的问题也是有限的，因为国有企业重组问题是几十年遗留下来的，靠现期筹措失业保险，很难做到“以支定收”。 其次是老职工养老保险费欠帐。由于长期实行现收现支的模式，全国养老保险只有300亿元的滚存结余。如果不能真正转变到预筹积累型体制，随着人口老龄化的逐步到来，养老保险费统筹率不得不持续提高。目前已有许多大中型城市不能收支平衡。养老保险搞个人帐户，要搞实，这就需要补充过去在职职工平均工龄20年的积累不足，假定每人平均应有5000元的积累，全国国有单位，包括行政事业单位，共有1.1亿在职职工，需要5500亿元；国有部门现有离退休人员2300万人左右，假定每人平均应有1万元积累，需要2300亿元左右，两项合计，老职工养老保险费积累不足达7800亿元。 第三是企业办社会方面需要支付的转轨成本，把现有非生产性机构分离出去，其维持运行费用不可能完全自筹，势必需要在一定时期内给予专项补助。 第四是职工住房费用欠帐。按照住房商品化的要求，将来大部分住房由职工个人所有，政府只承担对低收入职工给予一定照顾的福利型住房的建设和管理，即使这一部分也应尽可能达到成本自我补偿的水平。这样，就必须把住房的售价和租金提高到成本以上的水平。要过渡到新体制，势必需要对老职工根据其工龄给予足够合理的折扣补偿。 3．国有经济债务包袱化解的可能性。国有经济的显性和隐性债务包袱合计起来，是一个十分庞大的数字，国内外许多经济学者也因此对国有经济改革持有十分悲观的看法。我认为，历史遗留问题是完全有可能解决的，理由是： 第一，我国经济有望继续在相当长时期内保持持续、健康、快速的增长，这就为改革和经济结构调整提供了巨大的回旋余地。例如，我国劳动力分布，目前第三产业仅只占23%，而世界平均水平是45%以上，如果我们达到这个水平，则可以为1.3亿人提供新的就业岗位。 第二，国有经济的历史遗留债务包袱，主要是个存量调整问题，并不需要都用现金来支付补偿。国有企业的净资产有2万多亿元；公有住房历史价值1万多亿元，而按重置价格计算达3万亿元以上；国有土地的市场价值目前估计高达15万亿元左右，今后还将持续升值。国有企业和银行负债率过高，但是国债余额很小，1994年国债余额只相当于GDP的6%，而世界水平均水平在50%以上。 第三，财政收入潜力很大，一些公有事业的收费潜力也很大，只要按市场经济规律进一步理顺收入分配关系，就可以获得一定的超常规增量收入增长。 第四，解决历史债务包袱，并不损害国家的根本利益，相反有助于发展壮大国有经济。用存量资源补偿欠帐，绝大多数情况下仍然可以继续保留国有的最终所有权。 最重要问题是，要找到妥当的办法，确保债务包袱的解决直接促进国有经济的机制转变，避免付出成本但没有彻底解决问题的局面出现。 二、解决债务包袱问题的基本思路 首先，要统一认识。在历史遗留的债务包袱面前，国家、企业、个人是一个利益整体，政府各部门、专业银行、中央银行都要从搞活国有经济这个大局出发。各方面都要牺牲一点局部的、暂时的利益，以维护全局的、长远的和根本的利益。 其次，要明确目标，这就是实现体制转轨。解决历史遗留问题不是“发救济”，不是矫正过去传统体制下的所有不合理现象，而是为了把国有经济从传统的计划经济的运行轨道转上社会主义市场经济的运行轨道。以此为衡量标准，必须采取的措施一件也不能少，不需要采取的措施一件也不多做。 第三，要根据企业改革、银行改革的进程确定处理债务包袱的步骤，制定总体方案，使之相互协调，相互促进，绝不能发生各自脱节的现象。 第四，统筹运用存量资源和增量资源，在严格区分存量问题和增量问题的不同性质、关系的基础上，把解决存量问题和增量问题紧密结合起来。 第五，从解决隐性债务人手，把企业推入市场化的改革和改组之中，相应再采取调整显性债务包袱的必要措施。 第六，解决隐性债务包袱，要优先考虑失业保险欠帐的补偿问题。 这样一种思路，主要是根据我国近几年改革的实践经验总结形成的。 国有企业的绝大多数，都不可能在其现有基础上独自进行转机建制，必须通过重组之后才能获得新生。这就是破产、兼并、出售、划转、合资、分立等等，还有不少小企业搞了出租、股份合作制等等。地方和企业对此积极性很高，各地都普遍提出所谓“五个一批”，“八个一批”等等办法。在存量流动和重组中，遇到的最大障碍是历史遗留的债务包袱。单就显性债务而言，尽管相当一部分企业帐面已资不抵债，但是如果把企业占用的土地使用权作为资产加进去，从总体上看，这些企业还是有价值的（净资产不为零）。但是如果把隐性负债一加进来，情况就发生了很大变化，许多企业的实际价值成为负数。整体无偿赠送，许多时候都无人敢于承接。 在这种形势下，实际过程中都采取了各种变通。例如，引进外资改造老企业，新建合资企业时，往往是把大量的显性和隐性债务包袱放在一边，由原来的企业或主管部门承担下来，这样事实上是把包袱挂起来了。再如出售或出租，往往是选择小企业或大企业分厂或车间，老的债务、人员都由原来的总厂或行业公司包下来。又如改股份制上市，特别是海外上市，同样要经过剥离包袱的处理，通常是由掌握国有股股权的机构承担着老的包袱。即使是破产试验，一般也都是事先找到一个买家，财产（包括土地）清算后优先用于安置职工（实质就是偿还隐性负债），最后只剩极少部分用于偿还显性债务（武汉市去年破产38家企业，平均只有9%的清算资金用于偿还原企业的银行贷款）。由于有国家的政策，试点企业可以用银行呆帐准备金来冲销其余的绝大部分银行债务。显然，不能享受这个政策待遇的企业就很难破产。 毫无疑问，存量资产、土地、人员的流动和重组是必须全面展开的企业改革，其中破产、兼并、裁员尤为关键。即可以调整产业结构，又可以培育要素市场，还可以促使企业进行脱胎换骨的改造，形成优胜劣汰的大气候。而且以此为契机来处理历史遗留的债务包袱，最能有效防止企业不思变革和进取，等待国家“输血”、“抹帐”的依赖思想。现在的问题，关键是要找到一笔安置富余职工的资金，妥善处理好企业的隐性负债，这样显性债务包袱的处理就可以成为“最后的晚餐”，不致再留下隐患。 目前，国内搞得好的国有企业有扩展的欲望，有实力的乡镇企业也希望加速成长，还有“三资”企业、私营企业也有一定的再投资能力，国外大公司对合作改造国内大中型企业有浓厚兴趣，资本市场上各种基金和投资机构也非常愿意以股本或证券融资的形式对中国企业投资。只要在市场、政企关系、法律法规等外部环境方面有所改善，把企业的全部实际资产债务情况评估清楚，各方面的权利和义务落实明确，国有企业存量的流动和重组就会全面、健康地开展起来，最终建立起现代企业制度就为时不远了。但是，如果我们对企业历史遗留的债务包袱拿不出全面的解决办法，联合、兼并、破产、合资等等就会因为包袱太重而难以正面展开，也有一部分企业会采取不规范的“变通”办法，往往失之过宽，成本付出去了，包袱留给国家。 解决隐性债务包袱，可以做到对所有企业都一视同仁，有多大的包袱就处理多大的包袱，不会造成苦乐不均。而且可以和社会保障体制改革直接联系起来，加快建立新的养老、失业、住房体制。目前在破产试点方面的政策与兼并方面的政策差别甚大，故而许多企业申请破产，兼并却冷清得多。在正常运行的市场经济条件下，破产和兼并往往有质的区别。但是在我国目前这种体制过渡时期，面对的是特殊的历史遗留问题，破产、兼并、出售、合资、划转其实都差不多，只要投资者支付的净价格是合适的，是其可以承受而且未来还有利可图，则无论是叫什么名目，都无关紧要。现在操作的破产案例，找不到买主，一般是不会进入破产程序的，故而都总结成经验为“先破产后兼并”。如果按照“扭亏无望、资不抵债，且不能偿还到期债务”的标准来确定进行破产处理，那么涉及的企业数量会令人瞠目，引起的社会的、心理的震动都将十分巨大，所以更多的这类企业应实行兼并重组。而对于那些目前尚未达到这种糟糕状态的企业，更应当通过兼并、划转、合资、出售等办法进行存量量资产的流动和重组，关键是提供相应的政策环境。 三、化解债务包袱的具体步骤和措施 1．从最差的企业开始，停止“输血”，实施先停产，后重组。设立专项的转轨基金，用于这些企业职工待业期间基本生活在费支出。筹措100亿元资金，就可以为500万职工提供一年的生活费（平均每人每月167元）。而维持同等数量职工所在企业的无效生产，每年需要投入1000亿元左右。所以，花钱把职工养起来，不仅是做得到的，而且对国家、对银行和整个经济来说是相对节约了资源。这项基金的资金来源，在起步阶段，主要靠现有的失业保险统筹、银行呆帐准备金的一定比例，同时也可以考虑各级财政拨出一定数额的资金。企业停产后有的直接转入破产程序，有的进行出售、拍卖，个别有条件的也可实行转产、转业改造。这些企业财产清算和土地使用权转让收入的一部分，应不断地补充进这个专项的转轨基金（即过渡性的失业保险基金），其余收入全部缴交给养老保险基金，并分别纳入社会统筹和个人帐户。这些企业所欠银行贷款由银行呆帐准备金冲销很可能不够，因此，要由专业银行专项核销，与此同时，中央银行对专业银行同等数额的再贷款实行无限期挂帐。这样做并不影响中央银行的资产负债平衡，但是可以为专业银行商业化同时创造出十分必要的前提条件。 2．对于处于中间状态的大量企业，全面鼓励联合、兼并、合资，以及搬迁改造、转产改造。期间发生的职工失业、待业，或提前退休，由现有的社会保险体系承担失业和养老保险，不足的部分使用企业资产和土地使用权转让收入补交。对这类企业的财政性贷款一般都给予豁免；银行贷款可区分情况进行折扣处理，或停息挂帐处理，相应由人民银行对专业银行同等数额再贷款也实行无限期或有限期的挂帐。 3．对目前经营状况较好，有可能在现有基础上进行改制，或已经改组为股份制的企业，根据各个企业的具体情况，进一步加大优化资本结构、优化劳动结构、优化土地使用结构、分离非生产性机构等项调整改革的力度。为推动这一进程，应当采取以下政策措施：（1）所有财政性贷款都可以转变为国家投资。（2）这些企业在改制过程中，要把一定比例的国有股股权划转到养老保险基金，以解决职工养老保险积累不足的问题。（3）在过渡期内，企业税后利润和国有股分红资金，在严格监督的前提下，可分别用于补充资本金、分流富余人员、创办第三产业、剥离非生产性机构等等方面。（4）企业占用的部分国有土地使用权转让，补交的出让金，大部分可返还给原企业，用于解决历史包袱。（5）当地政府设立专项基金，统一接收企业办社会机构，其中除原企业在一段时间内（3~5年）递减缴纳一定费用外，还可以从财政增收部分划出一定比例专门用于补贴。（6）对有条件的企业要优先鼓励其从直接金融市场筹资，或引进外资，进行股本融资，以实现投资主体多元化和降低资产负债率的双重目的。 4．职工住房欠帐包袱的处理，要区分售房和租房。售房实行成本价，但对老职工给予足够的合理的工龄折扣，对新职工搞抵押贷款，分期付清。非公有部门职工支付完全的成本价。租金制度改革，可以有两种办法：一种把公房租金提高到合理水平（往往需要提高十几倍或几十倍），然后对公有部门职工根据其工龄、贡献等因素给予不同的货币补助，工资真实化了，住房资金也可以进入循环，职工个人多住房就多掏钱，少住房就少掏钱。二是同样把住房租金提高到合理水平，同时将单位建房管理支出理入工资，增加每个职工的货币补助，但要区分职工的就业部门（公有或非公有）和就业时间等因素，对老职工在一段时间内实行房租缴交折扣，即假定老职工在使用过去设立的公积金个人帐户抵交一部分房租。两种方案都可以化解职工住房欠帐包袱。 作者：郭树清 |
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