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《改革攻坚的思考》(3)           ★★★ 【字体:
《改革攻坚的思考》(3)

作者:佚名     人气:412    全球最全的财富中文资源平台

  中国经济市场化面临的新形势和新任务
  中国经济市场化的现实基础*
  经过十四年的改革开放,我国经济的运行机制,已经初步建立在市场供求关系的基础之上。
  从产品和服务的生产和流通看,指令性计划的控制范围已经缩减到不足10%,基本上由市场确定价格的范围已经达到80%左右。生产和流通机制已经发生了根本性的变化。
  从经济的所有制结构看,到1992年底,非国有部门在工业产出中的比重已占50%以上,在商业零售额中的比重接近2/3,在全部国民生产总值的比重也超过了60%。在所有制结构的调整中,最具积极意义的是乡镇企业的异军突起,这个因素对中国经济改革初步成功的项献是非常特殊的。
  从国内经济与国际经济的联系看,也发生了根本性的转变。在过去十四年间,对外贸易总额翻了三番,1992年,商品出口总额占国内生产总额的比重达到20%。即使考虑到统计方法上的问题,中国经济的开放程度也是十分可观的。1992年,外商直接投资数额首次超过对外借款数额,相当于国内社会固定资产投资的10%左右。
  从国内资金积累的来源结构看,过去十多年也发生了实质性的变化。改革之初,国内总储蓄的75%以上是来源政府部门和企业部门,到1992年,国内总储蓄的70%左右是来源于居民部门。因此,金融取代了财政在筹集建资金中的主体地位,资金的有偿使用已经基本上得以实现。
  从上述几个主要事实不难得出结论,我国经济的运行机制确实已经发生实质性变化。中国经济改革最困难的时期已经度过,放开价格引入市场竞争的关口已经闯过来了。在现有的基础上加速全面市场化的条件已经具备,这个历史性的时机绝不应当被错过。
  刚刚过去的1992年,我国经济发展和改革重新出现好势头,但是也发生了一些引起人们关心或担心的问题。如何看待目前的经济形势,抓住问题的症结所在,对于进一步深化改革,保持经济稳定高速增长,显然十分重要。我的基本看法是:总量尚未发生膨胀,结构依然很不合理,体制暴露尖锐矛盾,国民经济运行潜伏着巨大隐患,形势迫切要求加快改革,而且也非常有利于加快改革。
  1992年的固定资产投资、银行贷款和货币投放的增长速度明显加快,价格总水平上涨幅度也比前两年显著提高。许多人据此认为,中国经济已经或即将进入总需求膨胀状态。其实,总量关系问题并没有如此严重。例如,作为总需求最大组成部分的消费品需求,增长速度仍然大大落后于生产的增长速度。从投资和储蓄的平稳关系来观察,仍然是储蓄大于投资,国际收支中的经常帐户还有100亿美元左右的顺差,社会库存总体上仍然在继续增加。根据测算,1992年国民总储蓄达到8500亿元左右,如果全社会固定资产投资达到7300亿元,那么还有1000多亿元的盈余。这1000多亿元就形成为流动资产增加(即新增社会库存)和净出口(产品和服务贸易顺差)。这些事实说明,总量关系并没有发生需求膨胀问题。
  关于银行贷款和货币投放的快速增长,需要考虑经济增长、价格调整和金融深化等多种因素。根据美国著名经济学家米尔顿·弗里德曼教授的研究,日本高速增长时期,货币供应量的增长速度大约为经济增长速度的两倍左右。以此类推,我国去年货币供应量增长27%,GNP增长12%,也大体合适,因为我国还存在着一个价格改革带来货币交易需求上涨的特殊因素,这是与日本当年有所不同的。即使是以最为人们担心的现金投放为例,1992年虽然猛增1000多亿元,但基本上是可以解释的。主要原因是:城镇居民粮油价格调整、房租水电煤气价格提高、城乡购买零售商品支出增长、多种经营活动增加、新办企业增多、农民货币收入大幅度提高,故现金储存增长,城市居民持币准备购买证券量大大增加,差旅费标准提高,交通运输等服务费上调,外汇市场汇率上升,银行外汇结存增加等等。这些因素足以说明现金需求的巨大增长并非是因为人们要持币准备抢购商品。

  最后,我们来看价格总水平,这是衡量通货膨胀的最终尺度。1992年的零售物价只上升5.3%,而其中主要是由于合理价格调整造成的。完全放开价格的集贸市场,物价总水平只比上年上升1个多百分点。生产资料市场价格确实上扬幅度较大,其中主要是钢材、有色金属等我国国内生产不足以满足需求的产品,在出口以消费品为主且总量上是顺差的情况下,生产资料价格上涨的主要问题在于进口不足。
  然而,1992年的经济生活中结构问题已经非常突出。从生产供给与市场需求看,产品总体过剩,服务全面紧缺;在产品中,消费类库存继续上升,投资类大多发生供不应求。在投资领域:“开发区”过热,房地产高档楼宇别墅过多,低水平加工工业又有一哄而起之势,而基础产业、支柱产业仍然相对投入不足。这种局面确实令人为今后的发展担忧。
  结构问题如果不能逐步得到解决,国民经济要再上新台阶是完全不可能的。我国虽然是一个发展中国家,但是总储蓄率是相当可观的,资金条件不能说差。但是最迫切需要发展的部门,例如交能、通讯、汽车、投资类电子产品得不到相应的资金注入,而另一些不那么迫切甚至早已成为长线的部门却继续占用大量资金,还有一些资金则以各种形式流出国外或完全闲置。结构的不合理源于体制的不合理和某些政策的不合理。
  国有企业,特别是垄断性行业的国有企业,原有的计划经济下形成的体制仍然占据主导地位。投资决策往往还是行政性行为而不是企业行为。银行信贷的“大锅饭”和非经济决策机制仍然基本如故。改革开放举措大都先行于非基础部门、非支柱产业,例如股份制改革和股票可以上市筹资的企业,迄今为止主要是加工工业和商业企业。造成目前的结构问题,应当说是必然的。
  结构问题不仅影响长远的发展,也威胁着近期的总量平衡。例如,服务业如果不能加快增长速度,供不应求就会进一步加剧,其价格水平必然会大幅度上涨,这种倾向现在已看得十分清楚;另一方面,现行的宏观管理体制中本身就包含着危险性。我们现在最有效的宏观调控手段是银行信贷,然而,实施这种调控的最主要途径限额管理本身已出现巨大漏洞,1992年新增贷款中大经贸部有1/3是绕过这种规模控制而放出去的。随着国民经济进一步市场化,局部利益和总体利益、个人利益和全局利益的矛盾会进一步尖锐化,继续维持这种体制不变,漏洞只能会越来越大。根本的出路只能是加快金融改革,分离政策性银行和商业银行,让专业银行加快企业化步伐,形成自身的风险约束机制,中央银行成为银行的银行和政府的银行。
  总之,目前的经济形势并没有恶化到需要全面紧缩的程度,但是确实出现了迫切需要抓紧着手解决的问题,不应错过这个时机,而应真正把注意力放在与发展紧密相关的改革上来,争取在改革上取得实质性的进步。
  注:*本文写于1992年12月
  
  生产要素市场化是现阶段改革的基本任务*


  1.尽管在落实国有企业生产经营自主权方面还遗留着一些事情需要尽快去做,但是,中国的经济改革,就总体而言,已经基本完成了其第一阶段,实现了产品和服务的市场化。改革面临的新任务是,在继续发展和完善商品市场的同时,全面加速要素市场体系的形成,使资本、劳动力、土地和技术基本上按照市场供求来分配和流动。

  2.曾经有过一种天真的想法,以为只要商品市场化了,即价格由市场从求决定了,要素也自然就会根据商品供求价格的导向而自由流动,实现资源的合理配置。事实证明远不是这样。例如,目前电信业是相对价格最高的行业,但是资金流入的增长速度却远没有达到应有的程度。再如,电力和铁路的相对价格也已明显高于工业平均水平,但其资金流入的增长速度却低于工业平均水平。此外,我们还可以举出汽车、石化等高盈利工业的例子,规模经济较好和预期盈利水平更高的企业在吸引资金时却竞争不过那些相对较差的企业。事实证明,商品价格体系合理化只是要素合理流动的必要条件而不是充分条件,实现要素的市场化,还需要解决另外一些体制问题。
  3.中国经济改革从商品的市场化阶段转入要素的市场化阶段,是改革地程自身演化的结果,并不是人为确定的。事实上,人们的认识普遍落后于实际。1992年全面兴起的“证券热”、“房地产热”、政府系统人员的“下海经商热”以及重奖科技人员和普及知识产权概念等等现象,最生动地昭示了资本、土地、劳动力和技术进入市场运行机制的时代已经到来。从经济发展来看,在劳动密集的轻工业得以迅速发展之后,中国面临着需要充分发展资本耗费较大的基础设施和基础工业,技术水平要求更高的机电工业和化学工业,以及全面扩展服务业的新任务。按照集中的行政性计划来统一调配资源,在现有的收入分配格局和储蓄积累形态下,已不可能。因此,进一步按市场原则推动生产要素的流动和重组,是实现产业结构升级的基本前提。
  4.现在所说的生产要素市场化,并不是从零开始。在过去的改革集中于商品市场化,即赋予企业生产、销售、定价和工资福利等方面的自主权的过程中,对于生产要素的直接行政控制也不同程度地有所放松。例如,在资金方面,已经建立起不完整的金融机构同业拆借市场、企业短期融资券市场、大额可转让定期存单市场、债券市场、股票市场和外汇调剂市场。在劳动就业方面,非国有经济部门吸收就业已经基本建立在市场基础之上,国有经济部门内职工的流动性也比过去有了显著提高。在房地产方面,目前政府土地管理部门新分配使用的土地中大约1%左右按有偿出让的形式转让使用权,不规范甚至不合法的土地使用权二级转让活动已经越来越普遍,房屋的商品化开发与销售发展更为迅速。在技术转让方面,目前已达到每年交易额200亿元左右的水平,各种非官司办的科技研究开发实体正在成长,原有的庞大的国家科研机构体系,也正在探索适应市场经济的改革出路。
  5.已有的要素市场形态为今后的改革奠定了一定基础,但是,也同时设置了某种困难。因为这些市场都是不完整的,在地区之间、行业之间差异很大,更重要的是,由于缺乏经验,法律不健全,行政分割作用强大,这些市场的运作极不规范。一般说来,在东南沿海地区,要素市场的发育较之内地各省市要快得多,非国有经济部门对要素市场的依赖比国有经济部门要大得多,这样,就表成了一个明显的“二元结构”。
  6.地区之间市场化程度的差异,需要逐步缩小。但是,解决国有和非国有经济部门在要素市场方面的“二元结构”更具有根本意义,因为,地区之间的市场化差异在很大程度上也是由于沿海地区非国有经济比重较高而内地国有经济影响更大这种差异造成的。消除“二元结构”,统一要素市场的出路,无疑是改变国有经济部门按照非市场方法(指令性计划、行政命令和人情面子关系等等)调配生产要素的做法。但是具体实施,却可能有多种选择,差别最大的两种战略是:(1)国有经济部门不做主动改造,而是通过不断扩大非国有经济及与其相依赖的局部性要素市场,最终使国有经济部门溶入市场机制;(2)主动改造国有经济部门,同时继续发展非国有经济部门,争取在不太长的时间内建立起统一的要素市场体系。

  7.采取第一种改革战略,近期看,似乎比较省力,但是遇到的各种矛盾、磨擦会越来越多,最终会酿成严重的经济社会动荡。目前已经显露出这种趋势,例如,由于国有银行体系的改革迟缓,传统的资金管理办法漏洞不断扩大,以不正常方式流出去的银行资金越来越多,银行承担着巨大风险,但某此银行工作人员个人却得到了好处。又如土地的批租,由于无偿供应和协议批租比重极高,土地的市场价值不能在一级市场得到体现,客观上为各种炒卖活动提供了巨大的可能性。再如在国有企业和政府科研机构工作的高素质人员,由于在原来的单位无法充分发挥自己的才干,工资收入较低,于是就出现了纷纷脱离原工作岗位到非国有经济部门谋取新职业的现象。我们看到的完全是过去在产品生产分配领域中所谓计划内和计划外的“双轨制”现象的翻版,要素市场的形成如果再简单沿袭商品市场形成的路子,可能引起更严重的后果。事实上,现在就有许多公司和个人是以两种要素体系的差异为最有利的条件,谋取着巨额的差价收益,即非经营性利润。
  8.改造国有经济部门,统一要素市场,最困难也是最重要的任务是,改造现有的国有企业的运行机制。国家之所以要保留对生产要素的直接行政性控制,很大程度上是由于要保障这些国有企业的生存需要。反过来说,按现行模式运转的庞大的国有企业,也必须以生产要素的行政性配置为前提条件,只要它们的机制不改变,它们就会要求继续保留这种要素分配方式。从1984年实施全面改革以来,转变国有企业机制就不断被当作重点来强调,但是收效并不显著。目前采取的企业改革方式有三种:(1)承包经营责任制;(2)股份制;(3)外商投资后改组为“三资”企业或“嫁接”到已有的“三资企业”。总结以往的经验,国有企业要完全进入市场成为真正的企业,必须解决产权关系不清的问题。在保留国家的最终所有权的前提下,形成由企业之间相互持股及养老金基金会和保险公司等非银行金融机构持股这样一种产权关系,大概是解决问题的基本出路。当然,一部分企业还将成为混合所有的企业或其他非国有的企业。
  9.在国有企业改革的同时,必须相应改造现有的银行和金融体系。首先,必须分清银行体系和财政预算的职责,属于财政应当承担的支出,例如农产品保护价和粮食储备的资金应当来源与财政而不是银行。其次,应当做到的是分离开政策性金融机构和商业性金融机构。目前,国家专业银行,一方面要执行国家的信贷计划,承担各种所谓“政策性”贷款任务;另一方面又被要求实施企业化经营,按照它们的盈利水平来考核业绩和决定工资福利的增长速度。这种互相矛盾的要求,导致了专业银行经营活动经常处于一种很不健康的状态。第三,要严格区分开银行、保险、证券投资、房地产开发融资等金融活动,目前存在着十分危险的模糊化倾向。第四,增强中央银行的独立性,使其脱离各级政府的行政干预,逐步弱化贷款限额管理的直接调控办法,增强其使用基准利率、再贴现和公开市场等手段进行间接调控的能力。除此之外,还要进一步发展、规范和完善证券市场。
  10.由于过去十多年对外贸易的持续高速成长和引进外资势头的不断增强,过去长期短缺的外汇开始出现宽松局面。有限制地开放国内外汇市场,使人民币初步成为可兑换货币已经基本具备了条件。首先需要做到的是,改出口企业的外汇额度留成为现汇留成,允许外贸企业进入外汇市场买卖外汇。有条件地允许个人进入外汇市场买卖外汇。对银行和吸收外汇存款的其他金融机构开放外汇市场,允许它们在外汇市场上买卖外汇。调整并取消国家的外汇牌价,国家组织的进口用汇从外汇市场购买,中央银行管理国家的外汇储备并负责调控外汇市场。根据当前的情况,恐怕还需要在一段时期内加强对资本流出的限制,这样将更有利于平稳地建立起外汇市场。

  11.土地市场的规范化已迫在眉捷。必须强化国家对城镇土地的所有权地位,强化国家对农村非农用地的垄断性管理权。对现有的各种土地占用,要进行严格的清查,明确使用者的使用权,对使用者开征税费,收回那些长期被闲置的土地。土地使用权的一级市场只能由政府有关机构来出让,对一般工商业用地,一律采取招标和拍卖形式。土地使用权的二级市场,允许自由买卖,但是必须在政府土地管理机构的监督下进行,并相应征收土地交易税。鉴于过去长期不考虑土地的市场价值而占用土地的情况十分严重,现在要重新调整土地使用结构,会遇到一些非常复杂的问题。例如,在商业中心区域建设的工厂要搬迁,势必需要很大开支,在这种情况下,国家对其转移土地使用权所获取的收益可以考虑给予必要的减免税待遇。
  12.劳动力的自由流动是经济的基础支柱之一。目前中国就业岗位的变化速度可能比许多人估计的要高一些。调节劳动力流动的因素很多,工资收入水平是最基本的因素之一。但是,工资收入水平并不是可比的。在政府机构和国有企业就业的职工,其货币工资很低,但是享受到的福利待遇却很高,例如住房、医疗、养老保障、子女入托入学等等,如果这些非货币收入公开化,纳入其工资之中,那么,他们的实际收入可能并不比在非国有部门就业或自我就业的人低那么多。因此,建立正常的劳动就业市场,其前提条件之一就是要使个人收入完全货币化、公开化。许多人从国有经济部门脱离出来从事其他商业活动,往往还留有退路(即在原单位停薪留职),或者还占用着过去分配给的公有低租住房,这使他们享受着双重优惠,即非国有部门的高工资和国有部门的高福利。目前由政府机构人员出去开办公司的人们,大都处于这种地位。
  13.然而,毕竟有一些人是完全斩断后路去“下海”了。分析其原因,主要是实际收入高出许多,个人才能获得更大的发挥空间。在原有的国有经济部门,这两个问题就非常难以解决。长期形成的平均主义分配制度和观念,不重视人才和知识的习惯,深深植根于中国的国有企业。这就造成了现在一种非常奇特的局面,离开国有经济部门的人往往都是有才干的人。直到目前,国有企业内部拉开收入差距的所谓改革措施,依然是以是否在生产第一线(即直接的物质生产活动)为基本衡量标准,那些从事科技开发的技术人员、经营管理人员和厂长们,工资收入甚至低于那些从事体力劳动的工人。除此之外,现行的国有经济部门的人事制度十分僵硬,养成一种论资排辈,干部能上不能下的习惯,成为一种沉重的包袱。来自外部强烈的冲击(优秀人才被挖走)和国有企业自身的改革深化,逐步会打破根深蒂固的传统。
  14.建立一个健康合理的劳动就业市场,还需要有一个完善的社会保险体系。由于国有企业过去长期实行的是社会保障由企业和政府完全包揽,并采取保险费现收现支的办法,目前国有企业职工并无保费积累,而国有企业的退休职工越来越多。一个可行的解决办法是,在企业产权制度改革中,拿出一定比例的企业资产充当老职工的保费积累,以此与那些就业人员年龄很轻的非国有企业相适应,建立起统一的社会养老保险体系。为了更好地把社会保障与对个人的激励(而不是依赖)相结合,我们应当把个人保险费的上缴与其支出紧密挂钩,建立完整的个人社会保险收支帐户。这样,所谓社会保险制度也就是一种统一的强制性储蓄制度。每个个人所获得的保险待遇,是与他缴纳的保费直接相联系的,他能支取的一般只限于他所缴纳的。简而言之,我们应当学习的是新加坡的公积金制度而不是欧美国家的福利社会制度。

  15.技术进入市场的问题,在很大程度上是一个科技管理体制和教育体制改革的问题。与世界上其他市场经济国家不同,中国的科技人才和科技开发活动长期以来是与企业分离的,主要集中于国家开办的各种研究院和研究所之中,还有一部分在国家设立的大学和学院之中,企业是生产单位,很少从事开发研究活动。教育体系的培养目标也存在很大问题,课程专业设置并不是以经济发展需要为转移。由于这种高度行政化体制的束缚,造成科技发展缺乏直接动力,不能迅速转化为生产力,许多人才的潜能受到压抑而无法发挥出来。
  16.城市经济改革展开之后,一部分科技人员走出研究院,创办了科技实体性企业,许多科研机构与各种企业之间也逐步发展起技术服务和合作关系,越来越多的科技成果以商品的形式进入交易市场。尽管如此,政府庞大的科技院所体系仍然保留着,这就从根本上限制了科技体制改革的深入。现在迫切需要采取更积极主动的措施,压缩国家科研机构的数量和规模,让更多的科技单位和人员进入企业,或独立成为企业。与此同时,必须进一步发展和完善知识产权保护制度,让科技成果的市场价值真正得以实现,充分保护做出贡献的科技人员个人的应得利益不受各种形式的侵犯。
  17.从1992年开始,高等教育体制真正拉开了改革的帷幕。国家主管部门宣布,学校有充分的办学自主权,它们可以自主确定专业课程设置,招收企业委托培养的学生和自费就学的学生,并且允许国内外各种机构和个人开办高等教育。1992年的高等院校招生数量,比原计划超出18%,自费学生的比例达到20%以上。此项举措受到了企业和社会各界的热烈欢迎。国家教委还指出,今后高等教育要逐步向学生自费制度转变,国家将建立奖学金制度和学生就学贷款制度,毕业生的就业也将逐步缩减直至取消统一分配工作的计划经济制度。沿着这个方向发展,高素质就业人员的流动和配置就会逐步适应市场经济的需要。
  18.以上讨论了如何把生产要素市场化的一些主要问题。要素市场化与商品市场化相比较,有其更复杂的一面,但是也有其简单的一面。要素市场化比之商品市场化,对宏观上的主动性和统一性要求更高,对国有经济部门的机制转变要求更高。在已有的改革进展的基础上,只要充分抓住时机,要素市场化可以在不太长的时间内得以实现。当生产要素也能够基本上按照市场规律流动配置,经济运行实现法制化与规范化,中国经济体制转轨就可以说最终完成了。
  注:*本文写于1993年2月,曾提交该年3月在哈佛大学举行的有关中国经济改革和发展的国际研讨会。这次会议的发起单位有中国国务院发展研究中心、世界银行和哈佛大学。
  
  经济体制转轨地程中的宏观调控问题*


   “宏观调控”这一术语在中国经济界流行开来,迄今为止还不到十年。但是,今天的中国政府官员、企业家和经济学家使用这个术语的经常程度,可能超过了世界上任何国家。这自然意味着,人们给这个概念所赋予的含义是十分广泛的,因而也可以说是非常混乱的。出现这种局面具有必然性。因为在计划经济体制下,国民经济是一个行政集中统一体,我们称之为“大一统经济”,不存在独立的微观机制,也不存在独立的宏观机制。经济改革的过程,就是一个不断分离微观机制和宏观机制的过程,这个过程到现在为止还尚未结束。
  然而,中国经济改革已经进入到中后期,我们已经明确的目标是建立社会主义市场经济体制。在商品已经基本市场化,生产要素面临着完全市场化的情况下,在非国有经济通过市场竞争日益发展强大,国有经济除进入市场而别无出路的情况下,政府管理经济的职能和方法的转变,成为十分关键的问题。在此背景下,我们确实需要认真研究和澄清宏观经济管理的内涵。为中国宏观经济的发展确定明确的方位。

  一、宏观经济管理的范围界定��一般定义
  下面的讨论以一般市场经济为前提。宏观经济管理是市场经济发展的产物。因此,关于宏观经济管理的经验和理论首先来自于西方国家。但是,要在西方经济文献中找出一个简洁明确的关于宏观经济管理的定义,似乎也不容易。
  大概可以为绝大多数经济学家接受的看法是,宏观经济管理并不简单等同于政府对经济的管理。政府从许多方面干预经济,因而也在多种意义上管理着经济。例如,政府要维护市场经济的秩序,通过立法、执法和行政监督保证公平竞争;政府要建设和管理公用设施和公用事业;政府要监督国有企业的财务状况和国有资产的保值增值。除此之外,政府直接提供的社会服务也可以看作是一个特殊的经济部门。政府的这些经济活动或与经济有关的行为,并不应当被归入宏观经济管理 。
  那么,宏观经济管理是什么样的政府行为呢?在相当长的一段时期内,经济学家们认为,所谓宏观经济管理就是指对经济总量的管理,例如总消费、总储蓄、总投资以及货币供应量、财政收支、国际收支等等。但是,一些国家的实践表明,除总量这外,政府还应注意主要的产业结构问题,因为现实中的市场都不是完善的。尤其值得重视的是,日本和韩国的产业政策取得了令世人瞩目的经济成就。此外,一些经济学家认为,收入分配问题也具有独立的经济社会意义,也是政府宏观调控所不能忽视的。许多国家的政府也确实把收入政策作为宏观调控的一项内容。
  在把宏观经济管理单纯理解为总量管理的时候,事实上同时也把总量管理等同于总需求管理。在许多经济学家看来,计划经济是一种资源约束型经济,而市场经济则是一种需求约束型经济,因此对市场经济的宏观调控也就是对需求的调控,所谓货币政策和财政政策,影响的正是总需求。但是,经济运行的实际表明,虽然市场经济经常面临需求不足的压力,但是,宏观政策如果简单以刺激需求为手段来抑制萧条和危机,最终却可能导致通货膨胀下的经济停滞,即滞胀。另一方面,从理论上说,需求和供给也并不是截然分离的,需求可以拉动供给,供给也可以创造出需求。因此,今天大概有更多的经济学家认为,宏观管理不仅只是对需求的管理,而应当是对需求和供给的双方面管理。
  与上述问题不无联系,传统的宏观经济理论和实践,事实上为宏观管理设定的任务是短期经济的稳定和均衡,而长期经济发展则被排除在宏观管理的视野之外。但是,首先是对那些处于发展中的市场经济国家来说,长期发展的战略和导向是政府不可推卸的职责,而且,他们会认为,保证长期的持续稳定高速增长比之消除短期的经济波动可能来得更重要。其次,即使是对于发达国家来说,不研究和考虑长期发展趋势并采取相应的政策,恐怕也会造成不良的后果。因此,越来越多的人们会同意,宏观经济管理应当同时兼顾短期和长期的经济问题。
  总结以上讨论,我们如果从宏观经济管理的范围这一角度来确定一个定义的话,好么也许可以这样概括:宏观经济管理,即是对影响国民经济整体或全局的各种问题,采取相应的政策措施,以促进国民经济的稳定、均衡和有效增长。
  二、中国现阶段宏观经济管理的特殊性
  在中国建立和实施宏观经济管理,必须充分考虑中国经济的特殊之处。

  首先,中国是一个搞了三十多年计划经济的发展中国家。虽然经过近十多年的改革开放,中国经济已发生了巨大变化,但是,二元经济、瓶颈制约、货币化程度低等等不发达经济所共有的特征仍然是中国经济的基本特征。中国经济还存在着与其他发展中国家相比明显的不同之处。例如,重加工工业的比重很高,而服务业的比重却异乎寻常地低。更为奇特的是,中国的产业技术水平从最原始的生产方式到最尖端的工业领域都一概包罗无遗,这在世界上是独一无二的。
  其次,中国经济是一个大国经济。从人口规模来看,中国是世界最大的国家。在这样一个大国发展市场经济,不能不遇到市场的区域性和整体统一性的矛盾,不能不遇到地区之间发展的严重不平衡问题,不能不遇到中央和地方的关系问题。
  第三,中国现阶段是一个体制处于转轨时期的经济。从过去的计划经济转向市场经济,中国和东欧的经验都证明,并不是可以在短时间内完成的。中国虽然取得了很大成功,但是在今后相当一段时期内,经济体制仍将具有明显的过渡性质。
  上述三点,决定了中国的宏观经济管理必须与其他国家有所不同。即使与不发达的市场经济国家相比,中国的宏观经济管理也应当在重视总量关系的同时,更重视结构调整;在注意短期问题的同时,更注意长期问题;在充分运用各种政策手段的同时,必须把体制改革作为非常重要的变量来把握。
   三、现阶段中国宏观经济管理的基本内容
  和其他国家一样,中国目前的宏观经济管理,首先把实现短期内的总量均衡当作一项重要内容。但是中国现在的年度总量调控,缺乏十分明确的数量概念。通常的说法是,维持总供给和总需求的基本平衡。而在大多数西方国家的经济文献中,总供给和总需求是自动永久平衡的。这里关键是新增库存这个重要变量在中国的统计和计划管理中没有受到应有的重视。我们的建议是,短期总量管理的目标应当是:实现有效总需求与潜在总供给的平衡。与之相近的另一种更通俗的说法是:消费和投资应保持在国力所可以承受的水平。
  尽管政策当局也强调增加供给的重要性,但是实际的宏观政策似乎更重视对需求的管理。目前最受重视的变量是固定资产投资规模、银行信贷规模和进出口贸易的平衡情况。但是这些变量的合理数量指标的确定却存在很大问题,即简单地以各自上一年的情况为基础,凭感觉加以调整(通常是适当增加一个数字),然后就作为计划目标来实施控制。其实这些变量是互相制约的,它们的关系,在总储蓄等于总投资加净出口这个公式中以明确的方式表示出来。然而,直到最近一年内,人们才开始了解和使用总储蓄这个概念,而现行的国民经济核算体系中,尚无总储蓄这个指标。另外,信贷规模指标也确实不如货币供应量指标更有现实意义,但是什么是合理的货币需求量成为一个有争议的问题。一种普遍流行的看法是,货币供应量的增加幅度应当等于经济增长率加计划的价格水平上涨率。其中,一个非常重视的因素被忽视了,这就是发展中国家的货币化进程。
  在短期管理中,国际收支平衡具有非常特殊的意义。所谓国际收支平衡,必须是经常帐户和资本帐户统一的完整的收支平衡。在中国存在着一种非常奇怪的现象,即过度重视经常帐户而严重忽视资本帐户。为了保证国际收支的平衡,中国迄今对外贸外汇实行行政管制,人们对经常帐户发生逆差非常担心,而对资本帐户出现的逆差(即资本净流出)却毫不理会。而在我们看来,现阶段中国国际收支的合理结构应当恰恰相反。
  中国确实需要而且可能实施有效的长期发展战略。这对于一个追踪和赶超发达国家经济技术水平的落后国家来说,对于一个市场机制处于很不完善的发育时期的国家来说,对于一个国土辽阔、人口庞大的国家来说,无疑具有重要意义。1979年开始,我们从传统的发展模式中摆脱出来,即从以重工业为中心转变为以轻工业和农业带动重工业,从进口替代转变为出口导向和进口替代并重,从单一的国家积累转变为多种积累并举,通过持续的改革开放努力,新的发展战略取得巨大成功,提前实现了国民生产总值十年翻一番的战略目标。

  90年代中国进入一个新的成长时期,即从低收入水平过渡到中等收入水平,也就是能常所说的“温饱”步入“小康”。我们面临的任务是要加快基础设施和基础工业的建设,缓解和消除“瓶颈”制约,迅速提高并扩展服务业,实现工业和农业的技术水平全面升级。这也意味着要在继续发展有竞争力的劳动密集型产业的同时,加快资本技术密集型产业的发展,加快农村城市化进程,把工业化和信息化更紧密地结合在一起。进一步深化改革和扩大开放是我们实施上述战略构想的基本途径。但是如何具体贯彻这个发展战略,我们面临着许多新的挑战。简单沿袭80年代的做法是不行的,因为经济运行机制已发生实质性变化,市场化程度比过去有很大提高,与国际市场的联系已非常紧密,所有这些还将有新的更大发展。不适应这种新形势,我们的发展战略导向就会变成空洞抽象的政策号召。
  就业问题,在西方往往被看成是短期宏观调控的问题,但是在中国,可能更具有长期性质。中国迄今为止还是一个存在着严重的隐性失业的经济,就是说,在工厂特别是在农村,至少有1/3的劳动力属于多余的就业者。把这种隐性失业转变为公开失业是社会无法承受的,基本的途径是加速经济发展,创造出更多的产业和就业岗位,这条道路已经为事实所证明是走得通的。
  无论在短期还是在长期的宏观经济管理中,中国都强调产业结构政策的重要性。在这个领域,我们有很成功的方面,也有很不成功的例子。由于过去多年的计划经济传统,在制定和实施产业政策时,我们往往倾向于尽可能地全面完整,结果成为包罗万象的政策计划,而这样一来又与改革和开放的基本方向发生冲突。另外一个最重要的教训是,我们曾经十分愿意学习日本和韩国的经验,但是忘记了一个基本的前提条件是不同的,日本和韩国的企业并不是我们这种机制的国有企业。尽管如此,我仍然认为,在90年代,对产业结构的调控仍旧是宏观经济管理所不可缺少的内容之一,只要认真吸取教训,改变方式方法,产业政策是可以大有作为的。
  在现阶段的宏观经济管理中,收入分配也是一个不能回避的领域。改革开放以来,我们始终把控制工资水平作为抑制需求膨胀和价格上涨的重要手段。我们还希望在打破平均主义分配方式的同时,限制或消除由于竞争条件不同所造成的收入分配不公平。在合理的按劳分配和按要素分配的前提下,允许一部分个人先富起来,但要同时发展共同富裕。在一部分乡镇企业发达的农村地区,收入分配的情况看上去非常令人满意。但是总体情况不尽理想。一方面,在国有企业和政府机构及一部分集体企业中,工资和福利的总水平高速攀升,经常快于经济增长,但是,平均主义仍然是主要倾向;另一方面在整个社会上出现了较为严重的“寻租”现象,即“双轨”制伴生的狂热追逐非经营性利润的行为。收入分配的不合理,影响到经济效益的改善,同时还势必会引发某种社会问题。现在为经济学家们普遍关心的另一个问题是,随着地区经济发展的不平衡,收入水平的地区差别越来越突出。不能简单地抽肥补瘦,拉平地区之间的收入差别,但是显然也不能完全任其自然,我们面临着具体到数量概念的抉择。
  除上述内容之外,中国的政府部门还保留着对企业特别是国有企业的控制和干预权力,例如厂长经理的任免,经营目标的承包谈判确定,以及对国有资产保值增值的监督,等等。但是,我认为这些行为不应看作是宏观经济管理活动。

  然而,维护和改善经济秩序,特别是市场秩序,却是现阶段宏观调控所不可推卸的责任。在成熟的市场经济中,经济秩序主要是由法律和契约、习惯和道德来维护的,而在体制处与转换时期的中国,政府的经济综合部门不得不依靠一定的行政性办法来监督和检查市场活动,当然要加快法治建设的进程。
  四、当前宏观经济管理的实际操作及其问题
  过去十多年的经验证明,在实际实施宏观管理过程中,我们会遇到一个重要矛盾,这就是经济增长与体制改革有时会要求不同的宏观政策取向。从理论上说,改革是为了更长远的发展,因此应当以改革为重心,但是在实际过程中,人们往往又不愿意牺牲短期收益,不愿意放弃任何马上可以获得的经济增长成果。
  更复杂的问题是,在目前阶段上,体制改革不只是外在于宏观调控,而且还内在于宏观调控。也就是说,我们要达到某一宏观调控目的,需要和能够采用的不仅是通常所说的一般政策手段,而且还有改革措施这样一些特殊政策手段。两种手段并用且取得明显成效的经验,尤其来自于产业结构调整、国际收支平衡等领域。
  在宏观调控的方法手段中,经常发生的问题是如何恰当搭配直接控制办法和间接控制办法。由于经济体制需要而且事实上也确实在不断发生变化,如何处理好这个问题就更加困难。学术界和企业界总是呼吁要多采取间接办法,而政府却自觉不自觉地更倾向于多采取直接办法。很可能两方面都各有偏颇。
  今天的情况已发生了巨大变化。不管人们认识与否,对商品的生产和销售及投资活动的直接计划或行政命令,在大多数场合已失去效力。政府如果要对国民经济有所影响的话,那么可以利用的主要手段,只有信贷、财政、税收以及建立在对生产要素垄断基础上的其他工具,例如利率、汇率、土地租金等等,还有证券发行规模审批、进出口审批等等。从这个角度来看,中国目前的宏观经济管理,已经在很大程度上间接化了。
  以需求管理为例,对居民消费的票证管制已接近完全废除,虽然对社会集团(政府机构和企业)购买消费品还保留着所谓“控制审批”制度,但是实际上也不发挥多大作用。对固定资产投资还保留着分地区,分部门的规模限制。对超过一定投资额的建设项目还要求由不同级别的政府审批,但是实际上的控制影响力也非常脆弱,在许多时候形同虚设。对工资和其他个人收入的调节,看上去高度依赖于行政性的办法,实际上效果非常有限。对国有企业控制最严格,一般要求使工资增长低于利税增长和劳动生产率增长,然而实际执行结果几乎完全超过了计划和承包指标。
  从供给和结构的角度来观察,直接控制的成效更成问题。计划安排总是要照顾短线行业,各方面的政策优惠要扶持具备规模经济基础条件的大中型企业,然而,实际执行结果往往是越支持越落后,越不管,发展越快。同样,要限制长线,压缩库存,往往非常困难,直到去年,国有企业的产成品占压资金又增加数百亿元。
  在直接控制办法逐渐失灵的情况下,那些可以间接调控国民经济的手段又如何呢?情况也不容乐观。财政和税收由于没有根本性的改革,其调控经济的能力非常薄弱。财政收缩和扩张的余地极小,税收体系也陈旧繁杂,无法发挥多少调控作用。外贸和外汇的改革有所进展,但是由于采取了很不规范的办法,形成种种例外情况,整体运作的效能也很不理想。这从关税征收和外汇管制的混乱可见一斑。
  事实上,更不为人们所注意的巨大变化,还发生在迄今为止被政府视作宏观调控最大一张王牌的金融领域。过去,国家信贷计划可以基本覆盖或支配整个金融活动。改革开放以后,银行信贷之外的金融活动逐渐成长起来,各种形式的社会集资规模不断扩大,而到最近一两年,证券和信托投资规模出现了爆炸性的增长。虽然现在还要求证券发行必须得到政府许可,纳入国家的规模计划,但是由于缺乏严格执行的手段,更由于各级地方政府为自己区域的经济发展利益所驱动,这种控制在一半时期是不起任何作用的。另一方面,即使在银行信贷内部也出现漏洞,各级专业银行为追求自身的利益或迫于地方政府的压力,千方百计地要扩大自己的信贷规模,国家计划确定的信贷增长规模或者被暗中绕过或者被公开突破,这已经成为尽人皆知的事实。

  由于过去的经济体制是一种行政命令经济,因此它高度依赖于各级政府的直接组织和管理。改革开放以后,虽然引进市场机制并向企业下放权力,但是国民经济的总体管理仍然在很大程度上要依赖于各级政府体系,特别是当宏观经济发生剧烈波动的时候。这样就自然形成了所谓要求宏观管理分层次负责的观点和实践。但是根据上面所陈述的现在经济运行的实际,地方政府可以发挥的宏观管理的积极作用已基本不存在了。现在既无可能也无必要让各级地方政府再对零售物价上涨率负责,对投资规模负责,对利率水平负责,对信贷规模负责,对平均工资率负责。地方政府确实还在引导区域内的投资结构方面发挥着较大作用,但是这种影响究竟是利大于弊,还是弊大于利已经成为问题。地方政府还需要花许多精力来监管农业,组织农村经济的市场化,但是,就宏观管理上的农产品保护价格和储备制度而言,可能还是由中央政府及其派出机构统一实施为好。总之,目前似乎已经到了这样的时候,即彻底明确宏观管理由中央政府负责,在不太长的时间内结束已往形成的所谓分级调控格局。这当然并不意味着要取消地方政府的经济职能,恰恰相反,我们的目的是让地方政府能够更好地发挥其本来应当承担的经济职责,例如集中精力与基础设施建设。创造更好的投资环境,管理好自己的预算和各项事业。
  五、中国宏观经济管理的进一步改革
  维持目前的宏观经济管理体制而不做根本性的改革,可能会为中国经济今后的平稳发展带来巨大威胁。从加速市场经济体制建立的角度来看,宏观管理的改革更是刻不容缓。
  进一步改革的方向是按照发展市场经济的需要,在现阶段更具体地说就是要素市场化的需要,改进宏观调控的方法和制度,及时取消那些已经过时的直接控制手段,加强和完善间接控制手段。以加快要素市场化改革和国有企业机制转换为基本配套条件,宏观经济管理体制改革近期需要采取的措施是:
  1.统一宏观管理的组织体系,明确界定政府各综合管理部门的职责和相互协调的关系,改变目前涣散和各自为政的局面。
  2.严格区分财政预算和银行信贷的职责,属于财政应当负担的支出,绝不能再挤占银行贷款,宁肯以发行更多国债的办法来弥补全部赤字,也不应再向银行借款和挂帐。
  3.财政应从所谓“建设财政”的幻想中摆脱出来。从原则上说财政没有必要向一般工业和基础工业提供资金支持。对基础设施也应区别对待。财政只为那些不可能进行商业性开发和经营的基础设施提供资金。但是财政预算对公用事业支出的规模和债务的规模要有更大的灵活性,即根据国民经济状况而经常调整。中央和地方政府在划分事权的基础上,实施分税制。地方财政在征税和发债方面必须受中央财政控制。
  4.扩展增值税,统一企业所得税,建立规范单一的个人所得税制度,使税收体制尽快适应已经发生巨大变化的国民收入分配格局,起到宏观调控重要手段的作用。

  5.从机构上分离政策性金融和商业性金融 。政策性金融要避免走过去那种财政拔改贷的老路,即不能成为变相的财政预算,同样要承担风险,考虑偿还能力。
  6.加快中央银行的建设,中央银行不能从事商业银行性质的业务,中央银行的派出机构不能继续按行政区划和等级来设置,其多余人员可以分离出去从事其他金融活动,但必须与中央银行切断隶属关系。
  7.严格区分银行、保险、证券投资等金融活动,硬化银行信贷资金进入证券市场和房地产市场的约束条件,避免金融危机的发生。
  8.在保留某些必要的直接控制(包括行政性或道义性的劝说)的同时,加快对金融实施间接管理的制度建设,进一步开放货币和资金市场,提高宏观政策对金融管理的有效性。
  9.分步取消对外汇的管制,消除对外汇供求关系的人为分割,开放统一的外汇市场,实现人民币的国内可兑换。
  10.把固定资产投资规模从指令性计划改变为可供参考的预测性指标,通过货币财政政策、外资外贸政策等手段实现总储蓄和总投资的平衡。
  11.改善投资结构的首要任务是缩减各级政府的投资领域,使它们只从事基础设施和公用事业设施的建设,商业性投资一律由企业承当投资主体,主要为企业跨行业、跨地区投资扫清障碍。
  12.把产业和贸易政策、发展战略,建立在对市场供求关系宏观分析预测的基础之上。政府要把那些市场已经可以做好的事情放给市场,政府只应当做那些市场永远做不到或暂时做不到的事情。
   注:本文是1993年2月20日为在大连举行的国际研讨会准备的论文,标题为《发展中国的宏观经济管理》。会议是由国家体改委宏观司、外事司与世界银行中蒙局联合发起的。
  
  经济改革的若干战略性问题及处理方式*


  90年代的中国经济,面临着千载难逢的大发展机遇。只有首先抓住改革的机遇,才能从根本上抓住发展的机遇。对此,必须有非常清醒、非常明确的认识。
  现阶段经济改革的基本任务,是在过去十四年改革开放的基础上,加快体制转轨的步伐,争取早日建立起较为完整的社会主义市场经济新体制。尽管存在许多困难和障碍,但加快改革的基本条件是成熟的。转轨过程拖得越长越不利,这一点正为无数事实所证明。
  一、改革进入攻坚阶段
  经过十四年的改革开放,我国经济体制从计划经济向市场经济的转轨,已经取得很大成就。在商品的生产和流通领域,市场机制已经开始发挥基础性调节作用,除石油、煤炭等少数生产资料还存在着“双轨制”有待解决之外,商品市场已经大体形成。在投资和融资、就业和福利、土地使用权转让等生产要素的配置领域,虽然不同程度地引进了一些市场调节因素,形成了某种“双轨制”或“多轨制”局面,但是行政性协调仍然占据主导地位。与此同时,经济体制转轨的进展在许多方面也是不平衡的。在微观放开搞活的情况下,宏观调控体系的改革明显滞后。在计划管理发生了巨大变化之后,财税和金融改革却进展缓慢。国有企业与非国有企业相比,在经营机制转换方面,形成了巨大反差。城市经济与农村经济相比,传统体制仍然覆盖着较大范围。中西部地区的市场发育程度,一般来说都大大落后于沿海地区。国内经济体制变革,总体上很不适应涉外经济的体制变革?
  在新旧体制并存、胶着的状态下,发生了大量的漏洞、磨擦和冲突。国有企业产权关系不清,经营目标扭曲,追求利益的动机与承担风险的意识和能力很不相称。各级政府部门的职能混杂,角色错位,盲目投资冲动强烈。部分生产资料和资金、外汇、土地等生产要素的价格“双轨制”,造成了市场信号和市场秩序的严重混乱。旧的计划手段继续在国有经济的一定范围内发挥资源配置的作用,以及财政、银行在调控目标和手段上缺乏有效协调和配合,助长了投资和信贷的盲目扩张。这导致产业结构调整升级遇到重重困难,总量失衡成为经常性的威胁,国有资产大量流失,收入分配不公和各种腐败现象进一步发展蔓延,不仅影响着经济发展,而且关系到社会稳定。靠政策和行政命令等手段可以缓解这些问题于一时,但要从根本上解决,只能靠加快改革,尽早建立起新经济体制。



  建立社会主义市场经济新体制的核心,是要让市场机制在资源配置中起基础性的调节作用。以此来衡量经济体制和运行机制的现状,我们必须抓紧解决以下问题:
  1.在继续巩固和发展商品市场的同时,建立起规范统一的生产要素市场,资金、土地、劳动力和技术基本上要按供求关系而不是按照行政性指令来分配,其价格要基本能够反映资源的稀缺程度;
  2.一切企业都能面向市场,在市场信号的引导下,平等竞争,自主经营,自负盈亏,在这个方面,非国有企业还需要进一步完善其机制,但更重要的是国有企业必须建立起能够与市场经济相结合的运行机制;
  3.国民收入的初次分配必须完全由市场来调节,再分配则要通过平等规范的税收和财政支出来调节,在这个领域,必须建立起以简单统一的流转税为主、公平鸽合理的所得税以及资源税为辅的新税收体制;
  4.建立统一的、预交积累为主的、职工和就业单位共同负担的社会保障体系,把社会保险金的缴交和使用直接挂钩,从而使社会保障机制和与个人的激励机制相结合;
  5.以货币政策和财政政策为主要手段,建立起以间接调控为主的短期宏观经济管理体制。
  过去的改革还没有从根本上触及到上述问题,这是因为过去的改革是以扫清外围为主要使命的。现阶段的改革则必须解决这些问题,不解决这些问题,新体制就难以确立起来并有效运转。仔细分析这些问题,不难发现,它们主要集中在国有经济部门或“公共部门”,因此,所谓改革攻坚,就是要从根本上转变国有经济部门的体制和运行机制。更具体点来说,今后改革的主要任务是,以转变国有企业机制和开放要素市场为中心,重点进行产权制度、财税体制、金融体制、社会保障体制和政府机构的配套改革。
  去年以来,在邓小平同志视察南方谈话和党的十四大精神的鼓舞下,全国人民思想空前统一,对改革必要性的认识更加明确,各地加快改革、加快发展的热情都非常高昂。一年多来,发展取得很大成绩,改革形势也很好。但是,存在着两个不容忽视的问题:一是由于改革的总体规划和方案设计工作进度迟缓,又缺乏有力的实际措施,使关键部门的改革严重滞后;二是上述这方面的缺点,使不少地方和部门的改革措施存在着自发性、盲目性,有些甚至仅仅从局部利益、暂时利益出发。因此,尽管改革也取得很大成绩,个别地区和部门甚至还有突破性进展,但是也引起一些消极后果。例如,有些地方和部门领导干部普遍有一种过分重视近期发展,而对改革注意不够的倾向。需要尽快采取措施,予以纠正。又如,人们有银根过松的条件下,普遍热衷于投机发财,导致了不断加温的股票热、房地产热、集资热,已经对改革和发展造成不利影响 。这也充分说明,在加快改革的新形势下,如果领导落在群众后面,中央落在地方和部门后面,不能及时制定出总体方案和实施步骤,就很难把握全局,因势利导,把各方面的积极引导到正确轨道上来。
  二、新阶段需要改革的指导方针有新突破
  党的十四大明确了我国经济改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制,这是一个根本性的理论突破。我们现在面临的任务,是在社会主义市场经济理论的直指导下,把改革的目标模式和基本道路具体化,使之在实践中得以彻底贯彻和执行。根据目前经济改革所遇到的困难和所发生的问题来分析,我们迫切需要在以下问题上统一认识:

  1.必须积极探索市场经济条件下公有制的多种有效实现形式。过去十四年的实践已经证明,公有制是能够和市场经济机制相结合的。成千上万的乡镇企业和一部分国有企业,在改革开放中迅速成长壮大,表现出旺盛活力,这在社会主义经济历史上是前所未有的,在世界经济历史上也是独一无二的。正因为如此,社会主义共同富裕的目标才通过人民群众生活水平的普遍提高得以体现出来。但是,大多数国有企业活力不够,在经营活动中陷入越来越被动的困境之中,恰恰是因为它们的组织制度和运行机制不能适应市场经济的要求。如果我们在继续固守原有模式的前提下通过放权让利来解决问题,那么就不会找到出路。国内外的大量经验证明,在一般竞争性行业,完全国有国营必然导致企业脱离市场实际,必然导致低效率。即使在基础设施领域,也不一定都要搞国有国营,而应当尽可能地引入市场竞争,分别情况,采取国有民营、国家控股、法人交叉持股等多种形式。总之,产权的社会化不等于国有化,公有制和市场经济机制相结合,不是以一种形式相结合,而应当以多种形式相结合;社会主义基本经济制度和市场经济相结合,不是两个各自独立的板块的拼凑,而应当是一种内在的有机统一体,即公有制和共同富裕是通过市场经济而不是绕过市场经济来实现,这才是社会主义市场经济的本质含义。
  2.在不减少国有资产价值总量的前提下,应当大力调整国有资产实物形态的分布结构。党的十四大提出,社会主义市场经济要坚持公有制为主体,国有经济为主导。要发挥好国有经济的主导作用,必须保证国有存量资产能够灵活流动,能够经常集中分布在那些对国民经济发展和稳定具有决定性影响的领域,能够真正处于带头和先导地位,能够承担起非国有经济所难以承担的责任。但是,目前我们的国有资产大量分布在一般性的工商产业领域,甚至分布在从小商店、小旅馆到纺织厂、玩具厂以及其他普通制造业的所有领域,这是不正常的。与此同时,银行资本金严重不足、铁路、港口和机场建设资金短缺,汽车、石化、集成电路等支柱产业和尖端产业也迫切需要增加投入。在这种情况下,我们不得不向外商投资开放许多重要领域,而日本、韩国在经济起飞时期和起飞之后的一段时期内,在这些重要产业领域都是严格禁止外国直接投资的。当然,我们的国情和现在所处的国际环境与他们当时不同,我们可以继续鼓励外商直接投资。但是,如果能够通过拍卖一部分一般工商业领域的国有资产或出让一部分股权来换回等值的货币资金,将其再投入到更需要适合国有的部门,我国的经济必然会出现新的面貌。这样做,不仅不会减少国有资产的总价值量,而且还可以有效的防止目前正在大量发生的国有资产向少数人流失现象。在已经进入股份制试验的企业,由于国有股不能上市流通,国有资产的权益严重受损,而且这也成为助长股票市场价格畸形膨胀、大起大落的一个重要原因。
  3.国有企业改革,必须充分考虑盘活国有资产存量、补偿老职工社会保险费积累和减轻企业对银行巨额负债等三个重要因素,以及它们之间的相互关系。经过四十多年的发展和建设,国有企业形成3万多亿元的固定资产和流动资产总量。但是,由于长期实行低工资、高福利的分配政策和社会保障方面的现收现付制,社会没有建立必要的社会保险费积累,就是说,本来该作为职工社会保障储备的那部分资金,并没有作为基金积累起来,而是投资,成为国有资产的一部分。随着老职工越来越多,企业和国家的负担越来越重,而且也成为建立与非国有企业统一的社会保障体系的严重障碍。在理顺产权关系,转变企业机制的过程中,必须考虑要拿出一部分国有资产存量来偿还这方面的欠帐,即为老职工建立一定的社会保险费积累基金,这不是要给每个人分一块国有资产,而是转移给社会保险机构管理,把国家目前笼统包揽下来的负担,采取规范的清晰的形式分离出来。此外,国有企业对银行、公众和国外的总负债也有2万多亿元。负债经营本身并没有什么不正常,但是目前国有企业的负债有相当高比例已成呆帐、坏帐,是银行的“不良资产”,它难以按正常办法偿还。这种债务,对工商企业对银行都是沉重负担,不能不采取积极态度予以清理解决。一部分属于决策失误造成的,应当冲减,还有一部分可以通过有偿出让资产来偿还,还有一部分则可以考虑把债务转变为股份,债权人成为股权持有者。通过上述办法,我们就可以打开上述三个因素之间形成的相互牵制的死结。唯一令人担心的是,这样做是否会减少国有资产的总价值量?其实也不会。国有企业现在占有的资产中往往被忽略或严重低估的一块巨额资产是土地,由于长期实行计划经济,土地的级差地租和绝对地租都没有得到实现。如果通过正常的市场程序批租和转让,把土地使用权的转让搞活,国有资产会大幅度增值。

  4.国有大中型企业必须抓紧进行法人化(公司化)改造。只有通过法人化改造,才能真正实行政企分离、理顺产权关系,转变企业经营机制。所谓法人化改造,就是分期分批地转变为有限责任公司和股份有限公司,国有资产的分布结构调整可在法人化过程中和法人化之后的一段时期内逐步进行。现在需要研究的一个关键问题是,具体让谁来代表国有股产权,如何保证国有资产保值增值而又避免对经营管理的干预。一种意见认为,要按政府层次设立国有资产经营公司,通过竞价拍卖,以控股、参股等形式确立对企业的产权关系。反对意见认为,这样做,无法保证这些国有资产经营公司,不变成政府专业部门翻牌,即使打乱机构,重新组合,现有干部也难于掌握有关公司财务等专业知识,不具备股权代表的基本素质,行为方式很可能与过去没有多少区别。有鉴于此,许多专家建议,与其让变相的行政机构当股东代表,不如让企业充当国有股的股权代表,可能有两种办法;一是把大的企业总公司,改组改造为控股公司,只作资本经营,不作具体的生产和商业经营;二是把现有企业净资产的一定比例划出来,让企业之间相互换股,形成企业交叉持股的格局,这部分资产的最终所有权仍然归国家。除此之外,在企业产权制度改革过程中,还可以把一部分股份作为老职工社会保险费积累转交给社会保险基金会,把银行对企业的一部分债权变为股权,这样做,既解决了老帐问题,又形成了新型的公有制法人持股机构。无论公有制持股机构怎样形成,都必须打破行业部门的限制,而且要尽可能地形成以企业的交叉持股,这样才能保证所有权和控制(经营)权的相对分离,避免重走行政性公司或集团的老路。
  5.鼓励私人投资和实施收入分配调节都迫切需要加强。我们是在社会主义初级阶段发展经济,针对这种基本国情,必须在坚持公有制为主体的同时,大力发展各种非公有经济成份。现在非公有经济在国民生产总值中的比例还不到10%,正像中央领导同志所说的那样,发展到20%,30%也不可怕。但是实际上各级政府部门和私人业主,现在都还有许多的顾虑,造成了很不利的影响。现在相当一部分人通过各种途径已经很富了,少数人甚至成了亿元户。正确的对策应当是:一方面,合理征收累进所得税,还可以开征资产税、馈赠税、遗产税,同时严厉查处罚没那些非法收入;另一方面要树立财产的安全感,鼓励他们从事积累和投资,特别是从事实业投资,这样于国于民都有好处。可是现实好象恰恰相反。一方面税收调节作用极小,因为现有个人所得税,覆盖面很小,大量经营收入往往不在税基之内,征管工作也漏洞极多;另一方面,私人实业投资却受到限制,要扩大规模很难,与此同时,个人炒股票、搞金融投资,甚至到海外投资却没有什么限制,当然更允许各种畸形的过度消费,对私人向海外转移资产也没有什么有效限制。我国正在准备给外商以关贸总协定所要求的“国民待遇”,国内私人投资者自然更应享受“国民待遇”。

  6.实行“分税制”,建立符合市场经济运行规律的新型财政体制,再也不能拖延下去了。改革以来,财税体制适应新形势,做了许多调整和补充,但是,由于种种原因,旧的财税体制还没有发生实质性转变。现行的财税体系很不合理,特别是中央地方的财政包干体制,尽管也发挥了一定的积极作用,但是从本质上说不符合统一市场的要求,不符合市场经济条件下政府职能和中央地方应有关系的要求,因此带来了越来越严重的消极影响。对此,中外经济学家都有非常一致的看法。现在应当坚决下决心改革财税体制,其中最根本的是要在明确划分中央地方事权的基础上,推行规范的“分税制”。为减少转轨困难,可以原则上维持各省市目前的支出水平,就是说,在新分出来的地方税收入不足以达到原有支出规模时,一律由中央财政以补贴的形式弥补。这样做,关键不在于中央要多拿钱,而是要理顺机制。在这个问题上,如果我们继续犹豫不决,拖延下去,不仅经济上会受到损害,政治上也迟早会出问题。
  7.迅速实现政策性金融和商业性金融的分离,明确界定中央银行和专业银行的职责,建立以间接手段为主的宏观金融调控体系。在这个问题上,原则方向几乎已经没有什么争议,分歧在于时机是否成熟,疑虑在于现在实施这样的改革后,宏观调控还能不能管住管好。绝大多数经济学家的回答是肯定的。目前金融秩序混乱、货币供应量失控,恰恰是金融改革滞后造成的。许多时候,中央银行不像中央银行,专业银行不像商业银行,直接金融已占很大比例,资金的市场价格明显超过国家确定的银行利率。在这种形势下,矛盾越积越多,问题也越来越大。对信贷的行政性规模控制并没有抑制住货币供应量的膨胀趋势,相反在很大程度上助长了这种趋势。事实清楚地表明,如果我们不采取新的调控办法,这种失控局面是无法扭转的。当然,为求谨慎稳妥,在建立对货币供应量实施调控的新机制的初期,还可以继续保留信贷规模控制,这样做,可以说毫无风险,心存疑虑、游移观望只会失去恢复控制能力的机会。
  8.以强化企业投资主体地位为中心,加快投资体制改革。现在的投资盲目膨胀,在很大程度上是由于国有部门的投资活动中还存在着大量的政府行为,即在那些本来应当由企业充当投资主体的盈利性行为,各级政府部门却在筹资、投资或任意干预。尽管国有企业面临着转换机制的紧迫问题,但是,许多项目如果是由现有的企业来干,也不会发生如此严重的盲目性。例如,大量的不符合规模经济要求的乙烯项目,如果不是让地方政府立项,而是鼓励现有的石化企业来扩大投资,就不会发生这种局面。因此现在迫切需要明确划分政府的投资领域范围,对于竞争性行业以及那些达到较高盈利水平的基础工业、基础设施行业,要鼓励企业充当投资主体,通过市场办法筹措资金。在这些领域,原则上不允许各级政府部门提出立项,不允许由政府出面为其筹措资金。现有的这类在建项目,应尽快改组为企业和企业项目。还要明确划分政府财政和政策性投融资体系的责任范围。财政只负责那些非盈利的公共项目的投资支出,政策性投融资则负责那些盈利率低、回收期长,或投资额大的基础产业和支柱产业项目。政策性投融资体系参与投资和融资的项目,都要先成立规范的股份有限公司或有限责任公司,以此来真正落实投资的业主责任制。政策性投融资机构的业务范围要严格划定,他们不能从事业务范围以外的商业性融资。

  三、新阶段要求改革的方法也要有新创造
  现阶段的改革,在内容上与过去十四年的改革既有连续性又有实质性不同,因此在改革的方式方法上也应当既要有所继承。又要有所调整,有所创新。
  1.过去的改革得益于渐进,今后的改革也必须分阶段、有步骤,但是,总体上要加快转轨速度。在过去十多年里,我们主要是建立产品和服务的市场,现在则主要是建立生产要素市场。商品市场具有基础性、根本性、开放成长需要较长时间,要素市场虽然是更高级更复杂的市场形式,但是它们能够以更快的速度发展起来,特别是像土地一级市场、银行间的外汇市场、信贷资金市场,可以在较短时间内就建立起较为规范的制度。债券市场和股票市场的发育需要较长时间。最困难的是劳动力市场(尤其是国有经济部门职工的流动),可能是一个最后才能统一的要素市场。这些具体情况应当成为我们今后改革划分阶段,确定每一阶段重点的基本依据。值得注意的是,由于我们采用的是局部推进开放要素市场的方式,过去在要素市场方面已经采取不规范的做法开了许多口子,现在如果由于人为的原因把市场的形成过程拖得过长,特别是在土地、资金、外汇等领域,那将会产生收入流失和分配不公以及腐败等等问题,比之过去开放商品市场时出现的问题可能要严重得多。有鉴于此,应当采取的基本方针是,坚持改革总体上不能搞“休克疗法”,仍然是循序渐进,逐步过渡。但是,这并不排除某些条件基本成熟的改革可以快步走,走大步。近期来看,统一规范土地使用权转让制度,各种福利待遇的暗翻明和货币化、双重汇率的并轨(首先是外贸外汇双重汇率的并轨),统一个人所得税制度、人民银行总行集中货币供应量调控权,等等,都是可以积极准备、迅速推出的改革措施。
  2.改革措施出台要注意时机和策略,但是,总体上我们不能再搞迂回战略。过去十多年的改革,我们从农村到城市,大力发展非国有经济,勇敢地打开门户引进国际竞争和资金、管理、技术,通过种种外部条件的改变来影响原有的计划经济体制。总之,改革具有一种迂回前进的特征。今后的改革要解决的问题,都是再也绕不开的问题,必须从正面突破。例如,国有企业要加快改革,不能再靠非国有经济推着走;宏观管理体制要主动改造,不能再经常处于被动状态,政府机构也要积极转变职能,不能再拖市场经济形成的后腿,在明确这个根本性的区别的前提下,我们还应当尽可能地利用非国有经济对国有经济的促进作用,涉外经济体制对国内经济体制的促进作用。非国有经济的发展,不仅触动着国有经济的僵硬机制,而且还由于它支持着国民收入的高速增长,为扩大就业途径,缓解国有企业改革后遇到的各种困难和出现的社会问题,起了稳定器的作用。在过去十多年的改革中,同时采取大胆的对外开放政策,对国内经济体制的转轨发挥了巨大的催化剂和加速器作用,今后的改革中,还会存在这种效应。但是,继续维持国内经济体制相对于涉外经济体制和对外开放格局的落后状态,始终处于被动局面,由此造成的损失会越来越严重。有鉴于此,以与国际经济接轨为国内改革来确定改革任务和重点目标,以及改革进度,应当成为我们的基本指导原则之一。
  3.今后的改革还要重视局部先行、试点等办法,但更要强调总体规划设计,强调经济理论指导和借鉴国外成熟规则的重要性。过去的改革,以渐进、迂回和局部突破为主,所以事实上形成了中央统一部署、在中央指导下地方和部门自行组织、在大的政策背景下经济体系自发演化等三条改革战线。今后的改革,还要调动各方面的积极性、主动性,在不对全局构成较大消极影响的限度之内,允许某些局部先行一步,而且要对此予以支持和鼓励,避免过去曾经发生的类似住房制度改革谁先改谁吃亏的现象。但是,从现阶段面临的主要任务的特性来看,特别是像理顺国有企业产权关系、财税改革、金融改革等等领域,不从全局上统一计划,统一实施,制定统一的产权规则和其他规则有可能造成的不良后果,会大大超过以前价格改革、计划体制改革分散实施所引发问题的严重程度。为此,必须给予高度重视。与此相关的是,我国改革一直很重视从各种试点中获取一般性经验,然后在全局上推广实施。这是必要的,尤其是在改革的前期阶段,更是绝对不可缺少的。现在的改革有着新的起点和新的任务。固然还需要有一些试点,例如企业的具体经营管理方式,地方上的政府机构调整等等,对此要积极选择、分类指导。但是,在大量涉及全局和宏观全制的问题上,不宜花过多时间和精力搞试点,更不应当从条件非常特殊的试点中轻易得出一般结论,并予以推广普及。在财政、税收、金融外贸外汇等重要领域,整体性非常强,局部一动,势必引发全身,其试点的条件就会扭曲。加上目前的利益关系已经明朗化,试点的确定往往以给予一定优惠为前提,这样又多一重扭曲,其最终经验有多少普遍性就更令人怀疑。因此,在这些问题上,首先要了解其他国家市场经济的通行做法,弄清道理何在,再结合我国的那些特殊因素,制定改革的可行性方案,选择时机,统一推出,然后在实践中进一步调整完善。这样做,从广义上说,也是一种试验,但是,比起那种狭义的试验,广义试验更切合实际,更稳妥。此外,还必须强调既要大胆探索,又要特别重视规范。从计划经济转变为市场经济,世界上尚无成功的先例可以仿效遵循。因此,我们的改革是人类历史上最大的经济试验,必须不断解放思想,勇于在实践中探索。在改革的前期阶段,采取的是破立结合,以破为主的战略。在改革新阶段上,仍然需要破立结合,但更要重视立对破的积极意义。如果说,过去主要是先放开后规范,今后则应是边放开边规范,而且更多时候还要先规范后放开。经济体制的规范,有赖于行政力量,但更主要的是要靠法制。因此,所谓规范化,就是法制化。各项新出台的改革措施,应尽可能地以法令法规形式推出,这样更有利于把突破和规范相结合。对于已经基本完成改革的体制领域,则应抓紧制定或修改完善有关法律法规,形成更稳定的法律支持体系。

  4.在改革的新阶段上,更应注意处理好与经济发展的关系,在这方面应当而且能够比80年代做得更好。90年代经济建设面临着双重任务,一方面要实现体制转轨,另一方面要使经济发展再上新台阶。这两个方面的关系,处理得好,可以互相促进;处理得不好,则可能双双受损。改革的最终目的是加快经济发展,不是为了改革而改革。没有改革,发展就缺乏最根本的动力;发展不快,改革也没有多少回旋余地。由于种种原因,我们的各级政府部门和领导干部,往往过分重视短期内的经济增长,而相对轻视改革的必要性和紧迫性。因此,一方面,要特别强调现阶段的经济工作,必须把改革放在首位;另一方面,改革也要充分考虑近期发展所面临的问题,及时为发展注入新的活力。近期来看,在稳定农业生产,加快基础产业建设和缓解“瓶颈”制约等等方面,相关改革措施应有针对性地加快出台步伐。还需要考虑的是,积极推进改革与维持总量平衡和促进产业结构调整要保持一致性。体制转移时期,一个特别难以处理好的问题是,一方面要不断削弱和取消传统的直接控制,另一方面又要始保持宏观调控的有效性。一旦出现严重的宏观失控,不仅经济发展要停滞,改革也不得不踏步不前。因此,必须明确的一个基本原则是,要尽可能地用经济办法实施宏观调控,在市场机制和间接政策手段可以解决问题的场合,绝不能再用行政命令手段来处理;反之则要毫不犹豫地采取必要的直接干预措施。当宏观失控局面得以基本控制之后,则必须不失时机地进一步推出改革。此外,还要注意正确处理好合理拉开收入差距与保持社会公平和稳定的关系。在改革过程中,利益格局势必要发生较大调整。彻底贯彻按劳分配意味着个人收入会进一步拉开差距,对此,社会已越来越可以接受。个人通过正当途径获得的资产会获得一定收益,这方面形成的收入差距还不完全能为人们所理解。而某些人利用体制漏洞,通过种种不法手段获取的收入和资产,则引起群众的强烈不满。应当经常进行的工作是,保护合理差距的存在,同时要扩大个人直接税的调节范围,严格完善征管办法,鼓励群众配合税务部门,检举偷税漏税行为。而对于各种不法收入活动,各种经济犯罪活动,必须依法进行坚决、无情的打击,对此绝不能心慈手软。这对维护改革声誉,保持社会稳定具有非常重要的意义。

  *注:本文写于1993年5�6月。作为《中国经济体制改革的总体设计》课题研究的一个专题报告,发表于《改革》1993年第4期。
  
  建立社会主义市场经济体制的推进方式*


  1.党的十四大要求,90年代要初步建立起社会主义市场经济体制。确定下一步经济改革的推进方式。首先需要准确把握体制转轨的现状和今后改革的主要任务。
  2.经过十四年的改革开放,我国经济体制从计划经济模式向市场经济模式的转轨,已经取得很大成就。在商品生产和流通领域,市场机制已经开始发挥基础性调节作用,商品市场已经大体形成。在投资和融资、就业和福利、土地使用权转让等生产要素的流动配置领域,虽然不同程度地引进了一些市场调节因素,形成了某种“双轨制”或“多轨制”局面,但是行政性协调仍然占据主导地位。与此同时,经济体制转轨的进展在许多方面也是不平衡的。在微观放开搞活的情况下,宏观调控体系的改革明显滞后。在计划管理发生了巨大变化之后,财税和金融改革进展缓慢。国有企业与非国有企业相比,在经营机制转换方面,形成了巨大反差。城市经济与农村经济相比,传统体制仍然覆盖着较大范围。中西部地区的市场发育程度,一般来说都大大落后于沿海地区。国内经济的体制变革,总体上尚不适应涉外经济的体制变革。
  3.在新旧体制并存、胶着的状态下,发生了大量的漏洞、摩擦和冲突。国有企业产权关系不清,经营目标扭曲,追求利益的动机与承担风险的意识和能力很不对称。各级政府部门的职能混杂,角色错位,盲目投资冲动强烈。部分生产资料和资金、外汇、土地等生产要素的价格“双轨制”,造成了市场信号和市场秩序的严重混乱 。计划、财政、银行在调控目标和手段上,缺乏有效协调和配合,助长了投资和信贷的盲目扩张。上述问题导致产业结构调整升级遇到重重困难,总量失衡成为经常性的威胁,国有资产大量流失,收入分配不公和各种腐败现象进一步发展蔓延,不仅影响着经济发展,而且势必关系到社会政治稳定。靠政策和行政命令等手段可以缓解这些问题于一时,但要从根本上解决这些问题,只能靠加快改革,尽早建立起新经济体制。
  4.我国经济改革已进入了一个新的关键性时期,进入了一个建立社会主义市场经济体制的攻坚时期。从现有的经济体制格局出发,今后改革的主要任务是,以转变国有企业机制和开放要素市场为中心,重点进行产权制度、财税体制、金融体制、社会保障体制和政府机构的配套改革。这些任务决定了今后改革攻坚的主战场 ,就是公共部门和国有经济部门。现阶段的改革和过去十四年的改革相比,在内容上既有连续性,又有很大不同。因此,在改革的推进方式上,既要有所继承,又要有所调整创新。

  5.坚持改革总体渐进战略,同时要善于抓住个别突进时机,我们的改革不能搞“休克疗法”,总体上只能循序渐进,逐步过渡。但是,这并不排除某些时候,某些条件基本成熟的改革可以快步走,走大步。近期来看,统一规范土地使用权转让制度、各种福利待遇的暗翻明和货币化、双重汇率的并轨,统一个人所得税制度、人民银行总行集中货币供应量的调控权,等等,都是可以积极准备、迅速推出的改革措施。
  6.坚持全面配套改革,同时要在不同时期抓住不同重点。经济体制内部的各个领域都是有机统一的,而且与社会政治体制也存在着相互联系。改革必须从整体上考虑、计划和安排实施。但是,改革不能在一个时期内解决所有问题,甚至也不可能在许多方面都同时有突破性进展。因此,要根据经济体制的内在逻辑关系,借鉴国际上的有关经验,确定出各项改革的优先顺序,在实际过程中,还要善于因势利导,这样才能准确把握各个时期的重点。在确定了重点改革的内容之后,就要由近及远设计出其他各相关领域的配套改革措施和配合政策措施。从市场发育的角度来看,现阶段的重点是开放要素市场,但是不同的要素市场又可以成为小的阶段的重点。
  7.继续允许局部先行,同时更要加强全局推进的主动性。过去十多年的改革,走过了一条以渐进、迂回和局部之间不平衡为主要特征的道路。形成了中央统一部署、在中央指导下地方和部门自行组织、在大的政策背景下经济体制自发演化等三条改革战线。今后的改革,还要调动各方面的积极性、主动性,在不对全局构成较大消极影响的限度之内,允许某些局部先行一步。而且要对此予以支持和鼓励,避免过去曾经发生的类似住房制度改革谁先改谁吃亏的现象。但是,从现阶段面临的主要任务的特性来看,特别是像理顺国有企业产权关系,财税改革、金融改革等等领域,不从全局上统一计划,统一实施,可能造成的不良后果,会大大超过以前价格改革、计划体制改革分散实施所引发问题的严重程度。对此,必须引起我们的高度重视。
  8.要重视从试点中取得经验,但是现阶段更要强调研究经济学理论,借鉴国际社会的成熟规则。我国改革一直很重视从各种试点中获取一般性经验,然后在全局上推广实施。这是必要的,尤其是在改革的初期阶段,更是绝对不可缺少的。现在的改革有着新的起点和新的任务。固然还需要有一些试点,例如企业的具体经营管理方式,地方上的政府机构调整等等,对此要积极选择、分类指导。但是,在大量的涉及全局和宏观体制的问题上,不宜花过多时间和精力搞试点,并予以推广普及。在财政、税收、金融、外贸外汇等重要领域,整体性非常强,局部一动,势必引发全身,其试点的条年就会扭曲。更加目前的利益关系已经明朗化,试点的确定往往以给予一定优惠为前提,这样又多一重扭曲,其最终经验有多少普遍性就更令人怀疑。因此,在这些问题上,首先要了解期他国家市场经济的通行做法,弄清道理何在,再结合我国的那些特殊因素,制定改革的可行方案,选择时机,统一推出,然后在实践中进一步调整完善。这样做,从广义上说,也是一种试验,但是,比起那种狭义的试验,广义试验更切合实际,更稳妥。
  9.既要大胆探索,又要特别重视规范。从计划经济转变为市场经济,世界上尚无成功的先例可以仿效遵循。因此,我们的改革是人类历史上最大的经济试验,必须不断解放思想,勇于在实践中探索。在改革的前期阶段,采取的是破立结合,以破为先的战略。在改革的新阶段上,仍然需要破立结合,但更要重视立对破的积极意义。如果说,过去主要是先放开后规范,今后则应是边放开边规范,而且更多时候还要先规范后放开。当然,规范总是一个过程,总是相对的。要等到完全规范再进行改革,那就会贻误时机。经济体制的规范,有赖于行政力量,但更主要的是要靠法制。因此,所谓规范化,就是法制化。现阶段经济领域的法制建设已经成为改革的基本内容。各项新出台的改革措施,应尽可能地以法令法规形式推出,这样更有利于把突破和规范相结合。对于已经基本完成改革的体制领域,则应抓紧制定或修改完善有关法律法规,形成更稳定的法律支持体系。

  10.加快体制转轨与保持经济高速增长要妥善协调。90年代经济建设面临着双重任务,一方面要实现体制转轨,另一方面要使经济发展再上新台阶。这两个方面的关系,处理得好,可以相互促进;处理得不好,则可能双双受损。改革的最终目的是加快经济发展,不是为了改革而改革。没有改革,发展就缺乏最根本的动力;发展不快,改革也没有多少回旋余地。发展和改革都有个抓住机遇的问题,目前改革和发展都有机遇。但是只有改革抓住机遇,快速前进,才能从根本、从长远抓住发展机遇。由于种种原因,我们的各级政府部门和领导干部,往往过分重视短期内的经济增长,而相对轻视改革的必要性的紧迫性。因此,一方面,要特别强调现阶段的经济工作,必须把改革放在首位;另一方面,改革也要充分考虑近期发展所面临的问题,及时为发展注入新的活力。近期来看,在稳定农业生产,加快基础产业建设和缓解“瓶颈”制约等等方面,相关改革措施应有针对性地加快出台步伐。
  11.积极推进改革与维持总量平衡和促进产业结构调整要保持一致性。体制转换时期,一个特别难以处理好的问题是,一方面要不断削弱和取消传统的直接控制,另一方面又要始终保持宏观调控的有效性。一理出现严重的宏观失控,不仅经济发展要停滞,改革也不得不踏步不前。因此,必须明确的一个基本原则是,要尽可能地用经济办法实施宏观调控,市场机制和间接政策手段可以解决问题的场合,绝不能再用行政命令手段来处理;反之则要毫不犹豫地采取必要的直接干预措施。当宏观失控局面得以基本控制之后,则必须不失时机地进一步推出改革。
  12.转换国有企业机制与继续鼓励非国有经济发展相结合。国有企业的改革与非国有企业的发展,事实证明,存在着积极的相互作用。非国有经济的发展,不仅触动着国有经济的僵硬机制,而且还由于它支持着国民收入的高速增长,为扩大就业途径,缓解国有企业改革后遇到的各种困难和出现的社会问题,起了稳定器的作用。集体经济,特别是乡镇企业,是我国公有制经济最有活力的部门,应当大力支持,积极引导其发展。非公有的其他经济形式,虽然发展速度很快,但在国民经济总体中的比重,仍然十分有限,远远没有影响到公有制的主体地位和国有制的主导地位。因此,也应积极鼓励其继续发展。目前一个十分突出的不合理现象是,私营业主和个体户的巨额收入,在扩大实业投资方面事实上受到严重限制,与此同时却允许他们炒股票、搞畸形的高消费。这个问题必须尽早解决。国有企业改革,除要理顺产权,建立起新的运行机制之外,还要根据市场经济的规律和不同产业部门的特点,在保证国有资产总价值量不减少或有增加的前提下,积极主动地调整国有资产实物形态的行业分布结构。这样既有利于国有企业改革,又有利于非国有经济发展,同时还有利于最有效地保卫国有资产不受暗中流失的侵犯。
  13.国内经济体制改革应主动适应扩大国际联系的需要。在过去十多年的改革中,同时采取大胆的对外开放政策,对国内经济体制的转轨发挥了巨大的催化剂和加速器作用。许多改革由于受到方方面面的制约,久拖不决,但是迅猛扩大的涉外经济联系,迫使我们不得不加快步伐。今后的改革中,还会存在这种效应。但是,继续维持国内经济体制相对于涉外经济体制和对外开放格局的落后状态,始终处于被动局面,由此造成的损失会越来越严重。有鉴于此,以与国际经济接轨为国内改革来确定改革任务和重点目标,以及改革进度,应当成为我们的基本指导原则之一。

  14.正确处理好合理拉开收入差距与保持社会公平和稳定的关系。在改革过程中,利益格局势必要发生较大调整。彻底贯彻按劳分配意味着个人收入会进一步拉开差距,对此,社会已越来越可以接受。个人通过正当途径获得的资产会获得一定收益,这方面形成的收入差距还不完全能为人们所理解。而某些人利用体制漏洞,通过种种不法手段获取的收入和资产,则引起群众的强烈不满。应当经常进行的工作是,保护合理差距的存在,同时要扩大个人直接税的调节范围,严格完善征管办法,鼓励群众配合税务部门,检举偷漏税行为。而对于各种不法收入活动,各种经济犯罪活动,必须依法进行坚决、无情的打击,对此绝不能心慈手软。这对维护改革声誉,保持社会稳定具有非常重要的意义。
  15.加强领导,周密组织,统一规划,分类实施,能快则快,该早就早,调动一切积极因素,认真培训各级干部,力争在90年代建立起有中国特色的社会主义市场经济体制。
  *注:本文是作者1993年4月为一项研究课题起草的提纲。  
作者:郭树清
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