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| 《改革攻坚的思考》（8） | |||||
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作者：佚名 人气：761 全球最全的财富中文资源平台 |
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各种存量问题及其解决办法 第六，住房制度从福利型的实物分配转变为商品化的货币分配，遇到了重重困难。城市住房的建设、管理和维修目前仍然主要由政府和企业承担。全国城市平均的成本租金水平目前应当在每月每平米10元左右，但绝大多数城市的公房租金都低于1元。住房支出在职工生活费支出中的比重和改革前相比几乎没的提高，许多城市甚至还有所下降，租金和售价合理化的最大障碍常常被归结为“缺乏承受能力”，实质问题是，国有单位职工的工资中长期以来不包含全部住房费用。即使工资中原来包含的那一部分住房费用，由于租金不能随着物价和工资的上升而调整，个人实际负担的比重越来越低，也没有完全被用于住房支出。 第七，国有银行要办成真正的银行，必须解决长期积累的不良资产和资本金不足问题。中央银行的资产债务结构本身也需要进行调整。在市场经济国家，中央银行的资产主要是国债，而我国目前的情况则主要是中央银行对专业银行的再贷款。为解决这些问题，必须对历史遗留的有关财务问题进行清理，划清银行和财政的职责界限，理顺中央银行和专业银行之间的资产债务关系。此外，银行系统也存在着不合理的结构和冗员问题。 第八，政府职能转变和财政体制规范化，都要求调整理顺公共服务的收支关系。大量的政府目的性活动，长期以来由企事业单位承担，或通过摊派，或挤占银行贷款来支撑，如果转变到政府财政，势必需要有特殊的过渡办法，否则财政不可能承接。而且这种转移也势必要涉及到大量的机构、人员和资产债务关系。 上述历史遗留问题，并不是孤立存在的，相互之间通过多种形式或直接或间接地紧密联系在一起。例如，债务问题、冗员问题和企业办社会问题是互相交织、互为因果的；银行的不良债权主要是企业的呆坏帐贷款；财政的不规范是企业难以抵制乱摊派的主要根源。这些问题显然主要集中在国有经济部门，而且都从不同侧面影响和制约着国有企业改革。正是由于这些问题的存在，所以上述有关领域的改革举步维艰，成为攻坚的难点和重点。 重视上述问题，也就是重视存量问题。我们看到，不仅在资产方面有存量问题，债务、劳动就业、社会保障、住房、公共服务方面都有存量问题。改革固然要着眼于解决未来的增量问题，然而不妥善处理存量，这个目的就很难达到。新体制要有新起点，大量的遗留问题得不到处理，就不能构筑起这个起点。在过去十多年里，企业改革、银行改革、住房和社会保障改革，采取了许多措施，有些改革方案出台十分困难，有些改革方案出台后运转效果与预期相差甚多，其中一个重要原因是没有充分考虑存量问题及其制约作用。由于对存量问题缺乏正面的积极的解决办法，地方和企业在改革过程中往往采取了各种不规范的做法。这样，不仅老问题没有解决，而且又产生了一些新的问题。例如，企业的“脱壳”经营、“大船搁浅，舢板逃命”；存量资产的无偿量化到个人；低价售房；土地使用权的不公开转移；地方继续用税收减免或返还的办法照顾老企业，等等。实践表明，我们必须在改革中高度重视历史遗留问题，把存量和增量区分开来，对存量要有特殊的安排，这样，制定出来的改革方案才有充分的可行性，才能够在体制转轨方面真正取得实质性的进展。只有把存量问题充分纳入视野，我们才能看清改革的真正承受能力有多大，而这又是改革最终所难以接受的。 二、立足于体制转换来解决历史包袱问题 作为传统体制运行的结果，各种历史包袱问题的产生和发展的最终根源是老的体制及其运行机制。如果不改变体制和机制，这些问题还会不断再生产出来。在此，在处理历史包袱问题时，应当始终把体制转变作为基本的出发点和归宿。 必须防止单纯的“补欠帐”和“卸包袱”倾向。在沉重的历史包袱面前，一些地方和企业完全寄希望于国家给予救助，而对体制和机制的转换考虑很少，这种思想是很不正确的。有的企业负责人把自己企业陷入困境的原因一概归结为债务负担过重，声称只要国家银行豁免掉债务，企业就会起死回生。这种判断是非常令人怀疑的。对于国有资本金注入不足或完全没有资本金注入的企业，采取增加资本金注入的措施是必要的。但是将此视为给企业“解困”的办法，以为债务要还本付息，资本金就可以无偿占用，则完全是一种误解。在市场经济条件下，出资人出资的目的是获取资本回报。如果资本没有回报，怎么会有人投资呢？国有资本如果没有回报，绝不可能保值增值，而且必然会逐渐萎缩。可以预见，如果对一些企业的资本注入不能和机制转换相结合，这些企业最终还将处于困难境地。总之，单纯“补欠帐”和“卸包袱”，很可能使“欠帐”越补越多，“包袱”越卸越大。 从体制转换出发来考虑处理历史包袱，并不是否认存量问题的相对独立性。一方面，存量问题作为历史遗留问题制约着体制转轨，另一方面，存量问题的解决本身也属于改革的一个组成部分。各种历史包袱深深植根于体制之中，紧紧牵制着体制变动，不化解这些历史包袱，体制转轨也无从谈起。假如对于那些先天具有严重不足的企业、不适宜国有国营的小型企业、产品落后且改造无望的企业，不是采取存量资产流动和重组的办法进行国有经济的战略性调整，而是按照一般思路，扩大其经营自主权，明确其法人资格，用增加贷款和补贴扶持其自己摸索出路，显然国家和社会都将付出更大的代价。假如对那些资产负债率过高、资金不能正常周转的企业，不采取措施解决其过度负债问题，即使其产品有市场前景，企业也很难独立进入市场竞争并站稳脚根，不仅这些企业的现代企业制度建立不起来，作为债权人的银行也难以按商业银行机制来运转，贷款偿还的拖欠、逾期还会继续下去。国有资本在生产性领域的具体运营形式必然是公司制企业，即：或是独资，或是控股，或是参股的公司。但是，在企业组织制度改革的同时，如果不能在资产、债务、人员、社会保障和社会事业等等方面进行相应的存量流动和重组，国有企业即使是改为公司也是毫无意义的。正因为如此，我们反对一哄而起，在短时间内把国有企业都改为司。这些存量调整和重组同时是市场体系建设的重要内容。国有经济存量资产的结构调整本身属于开放资本市场，债务重整是建立规范信贷市场的必然前提，分流富余人员则是建立劳动力市场的必要步骤。 存量问题相对独立性的另一个特征是，这些问题最终的承担者是国家。由于体制造成的历史遗留问题，不可能找到具体的组织和个人来承担。对银行呆滞贷款进行的调查表明，要区分政策性原因或非政策性原因，往往找不到严格的衡量标准。国有经济任何一种包袱的增长，都意味着国有资本，即国有单位净资产的减少，“空壳化”也正是国有资产流失的最主要途径。即使国家从所有者的角度可以不考虑债务、冗员和职工社会保障问题，但作为社会经济管理者，仍然不能不十分这些问题。而最严峻的事实是，这些问题不尽快解决，它自身会继续加速膨胀。 在改革实践中我们逐渐认识到矛盾的辩证关系，并且已经采取一系列正确的做法。各级政府着眼于搞活整个国有经济，积极鼓励存量资产的结构调整；许多行业和企业采取多种措施兴办第三产业，鼓励分流富余职工，以达到“减人增效”的目的；在破产试点中，允许破产企业财产（包括土地）清算优先用于安置职工，不能偿还的银行债务使用银行呆帐准备金冲销；结合企业改制改组，将财政“拨改贷”形成的企业债务，逐步转为国家投资，增补企业资本金；为鼓励企业兼并，目前在部分城市实行了被兼并企业银行债务免计利息的办法；住房改革中，出售住房时对老职工有一定的工龄折扣优惠，等等。一些地方和企业还进行了更多的探索。例如，北京和其他一些大城市 ，利用老企业在市区所占据土地的高额价值进行转产改造或搬迁改造，同时安置和分流职工；改制上市或组建集团的企业，将国有股权和离退休人员及剥离出来的非生产机构转变给一个总公司，总公司使用国有股的分红资金维持这些机构和人员的费用；一些小企业出售、拍卖时，保留一定比例的国有股，作为离退休职工社会保险基金的组成部分；一些城市多渠道筹措资金弥补企业改革社会保障财力的不足，有的还专门设立了“结构调整基金”。这些做法还没有统一的规则，甚至还存在不同的看法，但是这种探索本身是积极的。 着眼于从整体上搞活国有经济，按照把企业推向市场的需要来解决历史遗留问题，已经成为大多数人的共识。需要研究的是，如何在更广泛的领域把体制转轨与化解历史包袱紧密结合起来，采取更主动积极因而也更易于统一规范的正面推进的改革步骤。对存量问题持消极等待的态度，或寄希望于其自行慢慢消化，最终都会使事情进一步恶化。采取不彻底的办法来处理问题，往往导致把一种形式的包袱转变为另一种形式的包袱。而且最令人担心的情形是，国家和社会付出了成本，但是问题并没有得到相应的解决。例如，有的企业过去靠国家计划分配和调拨过日子，然后靠财政补贴维持生存，再往后则吃银行贷款，现在没有办法了，把占用的土地卖出去了，拿到的钱稀里糊涂地很快地用完了，到这个时候再实施破产、债务、人员的巨大包袱就完全需要国家来掏钱了。 目前全国城市国有企业中资不抵债者已达到25%左右，县一级国有企业资产负债率超过100%的估计在一半以上。除个别企业由于特殊的原因有可能起死回生之外，绝大部分这类企业事实上已濒临破产边缘。还有很多企业，现在勉强能够维持，但市场竞争力不断减弱，迫切需要通过与优势企业合作或兼并，或转让一部分股权以获取新的资金、技术和管理投入。现在问题的要害在于，相当一部分企业应当破产而不能破产，更多的企业应当被兼并但难以被兼并，主要原因在于其沉重的历史包袱使方方面面望而却步。如果有一笔能够安置富余职工的社会保障基金，则其他问题都可以找到解决的办法。使用银行呆帐准备支持企业实施破产无疑是正确的，但是一匹马拉不动一列火车。每年提取的呆帐准备金就其实质含义而言只能是用于解决当年新发生的呆坏帐，它不可能承担起解决几十年积累的呆坏帐的重负。由于提取呆帐准备金就要减少银行利润，在目前存贷款利率倒挂的情况下，银行更倾向于不提或少提呆帐准备金。由行政撮合或给予一定政策优惠诱导企业兼并，许多时候优势企业并不能消化被兼并企业的包袱，这样被兼并企业的债务在名义上被承接过来，而实际上却仍旧无人真正负责。地方政府和企业认为，银行出于维护债权的目的而限制企业破产、兼并、合资、分立，是一种算死帐、算小帐，宁肯将来吃大亏而不愿眼前吃小亏的湖涂观念。但是银行自己进退两难。呆坏帐贷款留在帐上只会增加不会减少，不让企业进入优胜劣汰，现在的“赖帐机制”就不可能逆转。但是银行的资金或是吸收存款或是从中央银行再贷款，都要还本付息，允许企业资产重组，收益首先用于安置职工，大量的银行贷款本息损失就只能由银行自己背起来，这样银行资产负债表就会出现严重不平衡。显然，必须为银行找到处理不良资产有效办法。这个问题成为企业改革、银行改革和整个国有经济改革取得实质性突破的关键一环。 需要再一次强调，令人忧虑的并不是找不到处理历史包袱的具体办法，而是能否从根本上铲除产生这些问题的体制根源。只要我们坚持以体制转轨为基本前提，循着把企业和银行一步步推向市场，推向竞争的方向，从正面积极处理这些遗留问题，加大改革的力度是完全可以取得预期成功的。 三、按市场经济运行机理区分和界定存量问题 解决存量问题的目的是为了把经济体制转上市场经济的轨道，因此，解决的办法本身必须符合转轨的需要。按照这个思路，首先需要把各种历史遗留问题还原到市场经济的运行机理之中，在此基础上再将存量关系理顺调整，最后纳入市场经济体系。 国家采用强制的手段实施资源配置，形成国有经济部门不合理的结构和数量庞大的无效资产，这在市场经济条件下一般是不会发生的。但是在特殊时期，例如战时统制经济时期，市场经济国家也普遍存在着投资不计收益、生产不计成本的问题，而且由于大量资源被直接用于战争，只有很小一部分资源以具有经济意义的资产形态保留下来。国家并不需要对战时动员的全部资源支付补偿，因为其中的一部分来自公民和社会的义务贡献，另一部分在战时和战后的通货膨胀中被转嫁给社会，但是国家必须对战时发行的国债的票面价值和利息承担偿还责任。在和平时期，市场经济国家要在政府财力之外增加对国有经济和公共事业的投入，则全部需要通过纳入预算管理的公共部门借款来实现，无论是贷款还是发债都是国家的债务。靠中央银行的支持和保护，国家债务体系尽管十分庞大，但始终不会发生崩溃。我国的情况是，在传统体制时期，通过工农业的不等价交换，低工资和强制积累形成了数额很大的国有资产，国家很少举债。在最近十几年，国家开始发债，但与其他国家相比，国债余额很小，而国有部门向银行和社会的负债余额很大。如果国家不减少所有者权益，则必须承担全部债务。 尽管国有实物资产存在着较严重的损失，但是国有部门总资产和总债务相比，仍有十分乐观的余额。问题是国家还存在着其他一些隐性负债。首先是国有单位过度就业造成的富余人员。重新安置这些富余人员，类似市场经济国家战后安置军队和国防部门的转业人员，一方面要充分发挥这些人个人的能动性；另一方面，国家和企业也必须提供扶助，付出一定的代价。或者是增加投入，兴办第三产业，吸纳一部分职工；或者是按折扣价格出让企业，由新的所有者承接相应的富余人员；或者是实施破产，但财产清算要优先用于安置职工；或者是一次性发放遣散费，让职工自己谋职业。其次是老职工的养老保险费积累不足。在市场经济条件下，企业的工资性支出必须包括职工的养老费用，可以直接支付给职工，也可以支付给养老保险基金，或者是兼而有之。但是在我国传统体制下，工资性成本是不真实、不完全的。这部分费用被国家通过企业统一扣除，有的还列入了企业利润、税收。国家和企业统一负担退休职工，剩余的价值额则用于了经济建设，形成了国有企业的一部分资产。在界定清楚工资性成本的前提下，现收现支的养老保险体制本身是可以在市场经济中运行的，但是国家必须把国有企业的职工养老保险全部包下来。这种体制已被许多市场经济国家的实践证明，是一种低效率的体制。如果把现收现支体制转变为预筹积累体制，则必须解决对职工过去几十年没有支付过养老保险的补偿问题，相应的一部分国有资产的产权就应当划转到社会保险基金。第三是职工的住房费用欠帐问题。根据解放初期的资料，在实行工资制时，住房费用在工资中的比重为5%左右。与此相适应的公房房租水平也只能满足维修和管理的需要。按照市场经济成本完全的原则，假定15%是应当在工资中支付的完全的住房费用，那么国家和企业就统一扣除了工资的10%，用于公有住房的建设和维修管理支出。除了当期已经消费的支出之外，这部分统一扣除形成了公房的存量资产。在界定清楚工资性成本的前提下，住房制度也可以继续实行由国家和企业包下来的办法，但是这种体制同样是低效率的。应当按照邓小平同志早在1980年就倡导的那样实行住房商品化，大部分住房由职工个人所有，政府只承担对低收入职工给予一定照顾的福利型住房的建设和管理，即使这一部分也应尽可能达到成本自我补偿的水平。这样，就必须对老职工根据其工龄给予补偿，使得过去统一扣除的住房费用用以存量资产价值的形式返回给职工，而新职工在拿到包括全部费用的工资（包括公积金）的前提下，则按商品化的原则完全由自己负担住房支出，或者支付商品租金租住房屋，或者采取抵押贷款的形式购买房屋。 在市场经济中，公共服务事业是由政府和非盈利性社会组织承担的，其资金来源是财政拨款和社会性募集，其中非政府目的性服务还可以向被服务者收取一定费用。我国的情况是，企业也办社会，其资金来源有国家拨款，也有企业留利，还有从成本列支，这样，企业的成本、利润和税收都发生了扭曲。现在形成的企业内公共服务机构的资产及其人员负担，本来是应当由政府向社会均衡征收税费实现价值补偿，实际则是通过各种不规范的渠道（主要是企业自己的支出）筹措资金，逐步积累起来的。从企业中分离出多种社会性事业是必须解决的问题。假定企业现在“办社会”的负担是均衡的，问题就较为简单，统一提高税费就可以理顺关系，但事实上，存在着不同所有制企业，而且即使在国有经济内部，差别也十分显著。如果让每个企业自己消化其“办社会”的包袱，不仅是不公平的，而且也是难以做到的。要求企业按目前的负担水平缴纳税费以支撑分离后的社会性机构，财税体制也必然发生不统一，从长远来看也不是办法。另一方面，如果企业对这些社会性服务机构的资产（包括所占有的土地）坚持自己的产权，要求等值补偿，也不合理，因为在过去的体制下，国有经济实质上是统收统支，企业的支出都是国家的支出。在明确这些问题之后，就可找到统筹兼顾的过渡办法。 只要我们把类似问题的处理和建立市场经济的目标紧密联系起来，从根本上解决问题的思路就会变得十分清晰。尽管几十年积累的负担十分沉重，但是抓住现阶段的机遇，解决这些问题完全可以办到。国内外许多悲观论点并不能成立。国有企业固然存在着严重的公开和隐蔽负债问题，但是国有企业的资产数额庞大，而且国家所有的土地市场价值更达十几万亿元；国有银行固然存在着许多不良资产，然而国家内债余额到1994年只相当于国民生产总值的6%，大大低于国际上平均50%左右的水平，国有银行和国家财政都有极大的回旋余地；国家和企业对国有单位职工的住房费用欠帐较多，但是现有城市公有住房30亿平方米，按历史价值达1万亿元，按重置价值则超过3万亿元。根据社会主义市场经济的要求理顺各方面扭曲的关系，客观条件完全具备。根本的问题是观念要转变：减少国家的负担，就是增加国家的权益；用等量的财富化解等量的包袱并不吃亏，而且从长远来看，因其能够有利于提高经济效率，国家事实上得大于失。 按照市经济的机行机理来观察存量问题，可以使复杂的问题简单化。我们不需要从头解决问题，而可以从结果来解决问题。例如，假定过去的住房费用在工资中是完全支付了的，那么职工就会用这笔钱自己建房或买房，形成房屋资产。假定职工的养老保险金也是足额支付了的，那么，投入到养老保险基金，必然要求保值增值，而这就要进行投资，同样会表成存量资产。现在解决历史遗留问题，很少需要用现金来支付补偿。统筹考虑多种历史包袱，还可以化消极因素为积极因素。例如，企业之间的债权关系转变为股权关系，国有资产的一部分产权划转到社会保险基金，既可以减轻历史包袱，又可以明晰产权关系，避免由单一的行政机构或分散的个人持股所造成的弊端，形成新型的公有制企业的约束机制。又如在企业、银行、中央银行和财政这间进行必要的债务重整，对所有方面的权责明确和存量关系的合理化都可以带来好处。如果只就增量做文章，如果对历史遗留问题孤立地去解决，就会遇到十分巨大的困难，而且很可能会陷入进退两难的境地。这就是为什么我们说要从整体上搞活国有经济，为什么要进行综合配套改革的一个重要原因。 四、选择化解存量包袱的可行办法 在紧紧把握建立社会主义市场经济这个根本方向的前提下，解决存量包袱，应当注意以下几个原则性问题： 第一，要分清调整存量关系与无偿量化国有资产给个人的界限。把国有企业的资产无偿转移给个人，不仅违背了社会主义的基本原则，而且事实证明也并不能必然带来经济发展和效率提高。但是，国有企业改组为股份公司时，向社会发行股票，引进外资增加资本金注入或小企业向集体和个人出售，只要符合公开、公平、公正的原则，这是正常的资产流动，国家并没有损失权益。即使是公有住房，允许转移给职工个人而且要给予价值补偿，但是也不能采取简单赠送给现有住房的办法。职工的贡献不同，住房状况不同，这样做不公平，更重要的是这并不能使住房资金循环起来，现在的无房户和将来的青年职工住房问题就无法解决，国家的包袱并没有卸下来。 第二，既要严格区分存量关系和增量关系，又要把存量调整和增量调整紧密结合起来。不能设想，只要改变增量的投入结构，存量的结构就可自行走向合理化。同样也不能设想，一方面我们在花力气调整存量资产结构，另一方面新的投资仍然在按老模式制造着新的不合理。用增量调整来代替存量调整，不仅不能从根本上解决老问题，而且势必带来新的麻烦，往往导致体制的不统一。例如，有的地方解决企业资本债务关系不合理问题，采用向某些企业减免税的办法，进一步削弱税收的统一性和严肃性。但是，如果国有企业调整资本结构没有任何新的资金注入；住房改革只考虑存量调整而不把现行的住房暗补理入工资翻明；养老保险只补偿老职工过去的积累不足，而不重视提高现期的收缴率，改革将很难达到预期目的。考虑到这些历史遗留问题，在过渡时期内，一方面要明确国有资本获取收益的权利不容置疑；另一方面则应该在严格的监督下允许用企业的税后利润和国有股分红资金化解各种历史包袱。 第三，要统一使用既有的经济资源，同时还要充分发挥各方面的积极性。单个企业之间资产和债务的情况差别很大，包袱的轻重也很不相同，不可能在单个企业内部解决问题，必须把国有经济作为整体来考虑。国家、企业、个人在存量问题面前是一个统一的利益整体，而且对存量问题的形成都有自己的责任，在解决问题的过程中也都有各自不可替代的能动性。专业银行、中央银行、财政和政府其他部门，也要形成共识，齐心协力。只有各方面都做出努力，都牺牲一点暂时利益，才能顺利解决包袱，转入新体制。 第四，要尽可能减小阻力，避免大的震动。解决存量问题，涉及到各个方面的利益关系调整，不触动既得利益的办法是没有的。但是我们的目的是体制转轨，并不是要矫正地过去发生的所有不合理，那样去实践，必然陷入困境，最终造成最大的不合理。例如处理资产债务关系的遗留问题，去查究过去每一项投资、每一笔贷款的责任；进行住房制度改革时，把现有住户普遍进行重新调整，都是不必要的。即使是进行价值补偿，也只能根据大的方面确定政策，不可能考虑到十分细小的差别。这就是所谓解决历史问题要宜粗不宜细。此外，控制存量调整中的变现率也非常重要，出让资产要尽可能收取现金，而支付补偿时则要尽可能少使用现金，这有利于整个经济的平稳运行，也有利于新体制、新机制的形成。 解决存量问题的实际过程肯定是复杂的，有些问题需要多种办法相结合，有些问题也会遇到一些可以互相替代的具体办法，利弊得失还要根据时间、地点和各方面的条件来分析确定。因此需要进一步深入研究。 在解决职工养老保险费积累不足问题时，至少有两种可以考虑的办法。其一，从现收现支制转变为预筹积累制，对老职工的养老保险金缺口，一律明确由国家承担，即国家代职工个人向养老保险的经办机构，支付一笔数额和期限不等的债券，到期由国家财政拨付现金。国际上智利等国家的养老保险改革就是这样过渡的。其二，把国有企业资产的一部分、国有土地使用权的一部分（包括两者的变现收入），划拨给社会保险基金，国家还是最终的所有者，但是养老保险基金在一定时期内，获得了收益权和支配权。这两种办法从理论上说本质相同，只不过前者表现为国家支出的增加，后者表现为国家收入的减少。第一种办法操作简单，但是从国家规模、财政状况，特别是企业改制的需要等等因素来考虑，可能还是第二种办法更符合我们的实际。 实施住房商品化改革时，对职工给予价值补偿，也可以有两种办法：其一，把公房租金提高到合理水平（往往需要提高十几倍或几十分部），然后对职工根据其工龄、贡献等等因素给予不同的货币补助，工资真实化了，住房资金也可以进入循环。职工个人多住房就多掏钱，少住房就少掏钱。其二，同样把住房租金提高到合理水平，同时将单位建房管理支出理入工资，增加每个职工的货币补助，但是，区分职工的就业部门（公有非公有）和就业时间等等因素，对老职工在一段时间内实行房租缴交折扣，即假定老职工在使用过去设立的公积金个人帐户抵交一部分房租。两种办法同样可以过渡到新体制。越南的住房改革就是采取第一种办法，而且取得成功。事实上，我们曾经在烟台、蚌埠、唐山等试点城市最早也按照第一种办法的路子进行的。这条路没有走通，原因主要在于提租后发补贴都按工资的一定比例（三城市平均为23%左右），这样就没有区分职工的不同年龄和贡献。市长和清洁工，在老的体制下工资差别很小，但住房条件差别较大，如果同比例增加补贴，则市长就要另外拿出钱交房租，而清洁工甚至还有节余。如果区别人群进行价值补偿，同时考虑到各方面的制约因素并采取相应措施，应当说这种办法是可以行得通的。但是，我国的特殊情况是，城市公房大都是由单位建设、管理和分配的，更重要的是，经过十几年改革之后，各单位的利益意识变得十分强烈，而且各单位的经济状况很不相同，工资水平已与此紧密相关。这样，总量上可以平衡的措施，结构上就难平衡。而且在目前的形势下，大幅度提租、大幅度增加货币补贴，也就意味着短期内大量增加货币流通量，可能也不易为宏观调控部门所接受。因此比较而言，第二种人法似乎更切实可行。但是，采取第二种办法也必须和售房相结合，而且要尽可能地淡化住房单位所有的概念，配合企业改革剥离非生产性事务的需要，把住房或出售给职工个人，或称交给城市房管部门。 分流富余人员，目前尝试的多种办法，都收到了一定成效。利用现有存量资产，增加少量新的投入，发展第三产业来安置富余职工是最节约最有效的办法。增加职工教育和培训的强度，使一定比例的职工总处于学习状态，同样是符合长远利益的一种办法。但是以上两种办法都有许多限制条件。鼓励职工自谋新工作，是一种好的办法，如果能够明确职工已有的社会保障权利（例如养老保险有个人帐户积累，住房也同样有价值补偿）则可以更有力地推动职工自己寻求再就业的积极性，就会在很大程度上改变许多富余职工始终不愿脱离原来单位的状况。在社会保险一时难以形成完善体系的情况下，有些地方也采取了一次性发给遣散费的办法解除职工的国家工人身份。这样做的案例并非都出了问题，但是把本来应由社会保险掌握的资金完全支付给个人，确实有较大的风险。在这种情况下，最好的一种替代办法是，将发给个人的遣散费支付给现有的社会保险机构，并建立起个人帐户，资金本身用于安全性的投资，在职工未再就业前逐月发给生活费，职工得新就业后，则视同养老金积累加以管理。这样的做法只要有关部门充分协调配合，现阶段是完全可以行得通的。 对于现在长期亏损、资不抵债企业，破产或出售或被兼并之间似乎存在着某种差别。其实，由于共同的历史背景和现实困难，这种差别比许多人想象的要小得多。因为，第一，这些企业都已属于不能偿还到期债务的企业，按照正常的市场经济运行规则，都属于应当破产的企业；第二，职工都需要重新安置，但都没有所需要的社会保障资金；都需要有偿转让企业的资产（包括占用的土地）来安置职工。到目前为止，已经实施的破产案例，绝大多数都是事先找到买家，故而称之为“先破产、后出售”或“先破产，后兼并”。之所以如此，是因为称之为破产更容易获得银行债权的减免，从而为解决第二和第三个问题扫清道路。诚然，破产本身造成的社会舆论影响、对企业领导和员工的心理压力确实理大一些。为减少震动，出售和兼并似乎更有利一些。但真正可以推动这些企业重组加快步伐的关健，是正视缺乏有效的社会保障问题。如果国家不能采取增发国债的办法解决问题，那么能够选择的办法就是由专业银行对这些企业的债务给予一定挂帐或豁免，同时中央银行对专业银行的债务也采取相应的调整措施。这样做也并不需要另外增发新的货币。 处理企业办社会问题，需要多种办法的结合。非生产性机构分离出来后，凡属于能够自己收取一定费用者都应尽量考虑让其“自食其力”，例如医院就是如此。但是这样做并非没有限制，有的机构，例如中小学校，属于义务教育不能收费，即使是医院收费近期也不可能完全做到与支出平衡。经费由谁补助呢？从理论上讲，应该由财政来负担，这样才符合市场经济的规范，但是必须采取过渡步骤。应建立财政的专项基金。其来源一是下决心统一税制，提高征管水平，使税收有较大增长；二是要适当增发一点国债；三是企业要在一定时期内缴纳数额累减的转制费用。这项基金必须严格管理，只能用于剥离企业的非生产性机构。有些企业的非生产性机构，如果有可能，还可以划归现有的独立核算自负盈亏的事业单位，或其他非盈利性社会组织。 解决存量问题需要艰苦细致的调查研究，也需要果断大胆的决策，更需要有充分的信心。江泽民总书记最近指出：“部分国有企业缺少活力，不是由于所有制问题，而是由于企业机制问题、外部环境问题和历史遗留问题，这些问题是完全可以通过深化改革逐步加以解决的。”只要我们坚持解放思想、实事求是的思想路线，坚持建立社会主义市场经济的改革方向，以“三个有利”作为判断改革和各方面工作是非得失的标准，我们就一定可以闯过历史遗留问题所形成的改革难关。 注：*本文写于1995年7月，曾在该年9月11日《经济日报》和《工商时报》上摘要发表。 国有存量资源的重组与社会保障负债的补偿* 按照预期目标，中国将在本世纪末初步建立社会主义市场经济新体制。现在面临的根本问题是如何完成由计划经济向市场经济的体制转轨，即如何从现行的体制状态过渡到目标体制状态。全部困难在于，中国不是在自然演进的基础上发展市场经济，而是在搞了几十年计划经济的历史背景下转向市场经济。这样，一方面需要重新构造经济管理体制，另一方面还需要同时化解历史遗留的各种包袱。这两个方面相辅相成，缺一不可。 国有经济部门无疑是现阶段改革攻坚的主战场。如果国有经济能够顺利转上市场经济轨道，则中国经济改革的最后成功就会成为事实。目前国有经济在市场竞争中正在遇到越来越多的困难和问题。从总体上说，国有经济尚不适应国民经济发展和建立市场经济体制的需要。 国有经济改革，在过去十多年的时间里，主要措施是放松对国有企业的直接控制，即落实企业的经营自主权。到目前为止，国有企业在生产、销售、原材料采购、利润和折旧资金的使用等等直接生产经营活动领域已经很少受到政府部门的干预。但是，企业在拒绝摊派（非规范的公共事业收费）、投融资、从事对外贸易活动方面，特别是在主要领导人的任免方面，仍然不能自主决策，高度依赖于政府部门。在向现代企业制度过渡的过程中，必须解决企业组织体系、内部治理结构和外部市场环境问题。然而，更重要的问题是，人们愈来愈清楚地看到，现有的国有企业（包括国有银行）绝大多数并不可能在其原有的资源配置结构的基础上，直接建立起新的运行机制。几乎所有的企业都存在着过度就业的冗员问题，企业办社会问题，许多企业的资产负债比例严重不合理，而且从市场经济的角度来看，国有企业占用的大量土地，其使用效率也是极为低下的。总之，国有的存量资源，必须进行调整和重组，这是摆在国有经济部门面前最紧迫的改革任务。 各级政府部门逐渐认识到，我们既没有必要，也没有可能搞活每一个国有企业。相当大的一部分国有企业，事实上已濒临破产的边缘，有的其实早已超过了破产的界限，处于完全依靠银行和财政的“输血”政策维持生存的状态。正因为如此，1994年的政府有关文件中提出，国有企业改革要着眼于整体上搞活国有经济。这个指导方针为各地所普遍接受。沿着这个思路深入下去，人们发现，根本的问题是搞活国有资本，而不是保持国有经济在每一个企业或行业的存在，因为即使在一些行业或企业中保持国有经济的存在是有重要意义的，但是，如果国有资本是不能保值增值的，那么事实上也很难长期维持这种存在。国有资本的分布结构和存在形式都必须同时进行战略性的调整，这点是不可避免的。 在推动国有企业进行存量资源调整和重组的过程中，遇到了巨大的困难。除了观念问题、既有利益格局的阻碍之外，更具实质性影响作用的是，国有经济部门各种历史遗留的债务包袱，既有显性的债务包袱，又有隐性的债务包袱。 其一，国有企业显性债务。由于国有经济经营机制转变缓慢，国家长期没有资本金投入，企业自我积累能力较差，亏损不能弥补，但又不能破产，国有企业的资产负债率不断攀升，目前实际平均水平已达到80%左右。国有企业资产负债率1989年为54.8%,1990年为58.4%,1991年为60.5%,1992年为61.5%,1993年上升为71.7%。1994年12万户企业清产核资中,在部分企业资产重估升值的同时,企业实际资产负债率仍高达83.3%。这里所说的是国有企业平均的负债水平，具体到每一个企业，情况差别很大。目前，全国大中城市国有企业中资不抵债者平均在25%左右，县一级国有企业资产负债率超过100%的估计在一半以上。诚然，企业债务负担重，并不是说企业的全部负债都是过度负债，所谓负债包袱是指实际已偿还无望，形成呆帐和死帐的债务。这部分债务占非金融企业全部负债的20%左右。 其二，国有企业隐性债务。国有经济隐性包袱，虽然没有在企业和财政帐面上清晰地反映出来，但其同样是客观存在的历史遗留问题。如果只有显性债务包袱，没有隐性债务包袱，国有企业的改革就容易得多，存量资产的流动和重组（包括破产、兼产）就不会遇到那么多障碍。所以必须高度重视隐性债务问题。隐性债务，是过去国家该支付而没有支付，或者说是该以符合市场经济办法支付而按计划经济办法统一扣除所造成的。（1）失业保险欠帐。由于国有企业长期不能破产、重组，而且实行国家统一分配的就业制度，目前富余职工估计有2400万人左右。这些职工需要通过企业改革、改组分流出来，其中相当大比例属于要在企业破产、兼并、拍卖和合资过程中重新安置。现在每年筹措到的失业保险都有结余（累计结余约40亿元），这是不正常的，有多方面原因，最主要的原因是国有企业事实上还没有真正进入市场调整之中。但是，即使把这笔钱用足，能解决的问题也是有限的，因为国有企业重组问题是几十年遗留下来的，靠现期筹措失业保险，很难做到“以支定收”。（2）老职工养老保险费欠帐。由于长期实行现收现支的模式，全国养老保险只有300亿元的滚存结余。如果不能真正转变到预筹积累型体制，随着人口老龄化的逐步到来，养老保险费统筹率不得不持续提高。目前已有许多大中城市不能收支平衡。养老保险要转变为基金制就必须搞个人帐户，要真正建立真实完整的个人帐户，就需要补充过去在职职工平均工龄20年的积累不足。（3）企业办社会方面需要支付的转轨成本。把现有非生产性机构分离出去，其维持运行费用不可能完全自筹，势必需要在一定时期内给予专项的补助。（4）职工住房费用欠帐。按照住房商品化的要求，将大部分住房由职工个人所有，政府只承担对低收入职工给予一定照顾的福利型住房的建设和管理，即使这一部分也应尽可能达到成本自我补偿的水平。这样，就必须把住房的售价和租金提高到成本以上的水平。要过渡到新体制，势必需要对老职工根据其工龄给予足够合理的价值补偿。 其三，国家对银行的欠帐。国有银行要办成真正的银行，必须解决长期积累的不良资产和资本金充足问题。国有专业银行长期以来作为第二财政预算来发挥作用，包括对国有企业的优惠贷款、对收购农产品的间接补贴，还包括对政府各种非盈利项目的贷款。这些贷款的呆坏帐部分，也就是前面所说的国有企业的显性债务包袱和一部分隐性债务包袱。专业银行要实施商业化改造，无疑必须处理其历史遗留的不良资产问题。中央银行的资产债务结构本身也需要进行调整。在市场经济国家，中央银行的资产主要是国债，而中国目前的情况则主要是中央银行对专业银行的再贷款。国有专业银行不良债权比重过大，导致银行资产质量下降。这不仅加剧了银行信贷资金紧张、周转困难的局面，而且制约着国有专业银行向商业银行的转化，使国有银行面临严重的形势。为解决这些问题，必须对历史遗留的有关财力问题进行清理，划清银行和财政的职责界限，理顺中央银行和专业银行之间的资产债务关系。 总之，国有经济改革，面临着存量资源全面调整和重组的紧迫任务；而要进行这种调整和重组，又必须为国有经济部门的各种债务包袱的化解找到可行的办法。我们必须统筹考虑这两个方面的问题。本项研究的目的就是，探讨某种适当的途径，使之两个方面结合起来，成为一个统一的过程，使二者之间能够互相促进。 一、国有经济部门的社会保障欠帐 1．国有经济部门的就业人数。1994年，全部国有经济部门就业人员为11198万人。其中政府部门1003万人，文化、教育、科技等社会事业单位为2064万人，企业单位8131万人。自1978年改革开放以来，国有经济部门吸纳新增劳动力的能力不断减弱。其结果是国有经济部门在全部就业人员中的比重逐步下降。1978年，国有经济部门就业人员7451万人，占全国城镇就业比重78.3%,1984年降为70.6%,1994年又降为66.7%。1978~1988年,国有经济部门平均每年吸纳253万人就业,正常经济年份通常达300万人左右,而1989~1994年年均吸纳只有243万人,尤其是在经济增长较快的1992~1994年,共计吸纳534万人,年均178万人,比起经济增长较快的1984~1988年年均吸纳303万人,相差很大。由此可见,国有经济在今后的发展中进一步吸纳较多劳动力的可能性极小。 国有经济吸纳劳动力能力的下降主要还在于国有经济部门经济增长远远低于非国有经济部门。这个趋势在今后的10~15年内还将继续下去。这一方面是因为国有经济部门基数大，增长相对较慢；另一方面，我国正处在体制转轨时期，不可能再去大量发展不能自负盈亏的国有经济，更多的是发展非国有经济，国有经济增长有限。另外，相当一部分亏损或经营不善企业，可能会以各种形式转为非国有经济，这无疑也会缩小国有经济规模。由于经济增长的放慢，国有经济就业人员（指新就业）将继续下降，2000年以后，随着效率提高和企业对富余人员的裁减，国有经济就业绝对人数将趋于下降。 但是，国有经济的某些部门仍有扩大就业的可能，例如交通、通讯、教育、文化等领域，金融、保险、投资等行业，以及政府的经济监督和市场管理服务部门，都有增加就业人员的必要性。我们预计，到2000年前后，国有经济仍将以平均165万人的规模扩大就业，就业总人数量最终半在12200万人，此为最高高峰。2000年以后，经济逐步转向市场经济体制，效率成为企业的核心，国有经济部门就业人员将以平均200万人的规模下降，到2005年，降为1亿人左右，过此以后，就业人员相对放慢，年均减少约100万人，至2010年降为9500万人，2010年以后，国有经济部门的就业人员将基本稳定，年度以间可能会随经济周期波动而波动。 2．国有经济部门离退休人员情况。1978年，国有经济部门的离退休人员只有284万人，相当于就业人数的3.8%。1994年，离退休人员达2249万人，相当于就业人数的20%，平均每5个就业人员负担1个离退休人员。其中，企业离退休人员1620.4万人，占就业人同比重略低于20%。假设企业每个人工作38年退休，机关工作35年退休，平均工作年龄36.5年，2000年开始的退休人员当从1964年新就业人员计，2015年的新离退人员当从1979年计，1995年离退休人员当从1959年计。从1959~1979年的20年间，国有经济部门新增就业人员2919万人，1995~2015年相对也有2919万人离退休。考虑到1979年以后有很多人从农村回到城市就业，而且有很多农业人口转为非农业人口，实际离退休人数大于1959~1979年间国有经济部门就业人数，总数估计超出200万人。这样，1995~2015上，国有经济单位合计增加离退休人员3120万人。在离退休人员数据的推算中，推算最困难的是1996~2005年间，因为在1959~1969年间，中国正在推行城市人到农村劳动的“上山下乡”政策，城镇国有经济部门在1959~1964年缩减了1000多万人，1965~1969年才逐渐增加恢复到1959年水平，而这些人，在1969年以后的10年中又相继回城工作，但他们的工龄推算成了问题。这一段数据的不准确，也决定了2010年、2015年推算数据的不可靠。比较可信的办法是按20年的平均数据推算，虽然不很准确，但比上述数据可靠。推算结果是，2000年离退休人员为2246万人，2005年为2086万人，2010年为2096万人，2015年为2246万人，2005年为2086万人，2010年为2096万人，2015年为2106万人。换言之，1996~2000年为退休高峰期。2005年以后，离退休人员数基本稳定。 3．国有经济部门的失业保险欠帐。我国目前除了城镇劳动力有3~4%的失业外，还存在巨大的失业压力。目前，需要破产、兼并和出售的企业，在大城市占企业总数的25%左右，在县一级占50%以上，这意味着我国存在着较大的失业压力。不仅如此，在目前经营较好的企业，平均也有20%左右的富余人员。总计起来，国有企业的富余人员总数估计约2500万人。这些人如果全部作为失业人员，按月必需生活费200元计算，需50亿元失业保险，按平均一年失业期计算则需要600亿元失业保险费。如果再考虑转业培训和医疗费，按人均月200元计算，则年需要400亿元。合计1000亿元。1987~1994年，国有经济单位合计筹集失业保险金83亿元，目前虽有40多亿元的结余，但是离潜在的需要差距太大。 目前，我国失业保险按工资总额的0.6~1%统筹,国有企业统筹面1993年为89.6%,统筹金17.4亿元。由于统筹资金太少,不能真正解决失业社会化的矛盾,因而即使失业或待业,大部分都由企业自己消化,不能推向社会,从而出现了一种怪现象,即失业救济金用不出去。1987~1994年,安排的失业救济金为57亿元,实际发放才9.7亿元，结余47亿元。原因就在于企业待业或失业人员没有离开企业，企业不能真正破产，富余人员没有被推向社会。如果企业富余人员真正都由社会解决，按工资总额1%的比率统筹，许多年筹措的资金才能满足一年的失业救济需要；反之则失业保险统筹比率要大幅度提高。当然，社会承受不了如此大的失业，企业也难以承担10%的统筹。 4．养老保险欠帐。我国从1984年开始试点推行国营企业退休费用社会统筹，1986年正式全面推行。到1993年，全国已有8302万在职工人和1770万离退休人员参加养老保险统筹，约占全国职工总数的71.8%和离退休人员的81.2%。目前，养老保险可以说基本上由过去的企业负担转变为市、县或省级统筹（广东、海南、吉林等实行省级统筹），中央有11个行业或单位实行行业统筹。它们是：铁路、邮电、水利、中国电子联合总公司、中国建筑总公司、有色金属工业总公司、石油工业总公司、中国煤炭工业总公司、民航总局、交通部、银行系统。 养老保险长期以来实行现收现支，即当年收费用于当年支付。但由于统筹时间很短，它实际上是拿下一代人的养老金支付上一代人的养老需要。30年或35年以后，1986年以来新就业的人员将陆续进入退休年龄，同时，我国老龄化人口占就业人口的比重将达30%左右，届时将会产生养老金支付危机。尤其是国有经济部门，退休人员相对于就业人员的比重会更高。 虽然目前全国养老保险有300亿元的滚存结余，但在结构上很不平衡。许多大城市，老工业基地，由于退休人员比重较高，已出现收支不能平衡。如重庆、武汉按工资总额的30%筹集养老保险费，仍然收不抵支。而且很多企业难以承受25%以上的统筹比率。但在沿海一些开放城市由于其吸引了大量年轻的就业人员，同时，大多数企业为新发展起来的企业，因而养老保险金的结余较多。 1993年11月中共中央召开的十四届三中全会，通过了关于建立社会主义市场经济的决定，首次提出，城市职工的养老和医疗社会保险，由用人单位和职工个人负担，实行社会统筹和个人帐户相结合。之后，有关政府部门一直在研究确定具体的改革方案。养老保险从过去的现收现支制转变为预筹积累制（即基金制）开始成为明确的方向。但是，许多人认为中国应实行部分积累制，另一些人则主张要彻底过渡到完全积累制。但是不论是部分积累制还是完全积累制，都需要考虑老职工过去的养老保险金积累不足问题。 1994年国有经济部门在职职工11198万人，平均工龄20年，假定现在每人应有5000元积累，以支付未来的养老金，那么，就需要5600亿元积累。现有离退休人员2446万人，平均退休年数为4年，平均期望寿命78岁，那么，还有14年需要支付养老保险。按人均每年2400元，14年共计33600元，则需养老保险8200亿元。上述两项合计，共计需要补充大约13200多亿元。这些都是按1995年价格计算。以后的数额则要随通货膨胀率和工资增长率而不断调整。 作为社会保险组成部分的养老保险，其支付标准确定在什么水平上是值得研究的一个重要问题。通常人们使用工资替代率的指标，即养老金与平均工资水平的比率。许多人认为，中国目前的养老保险工资替代率偏高（80%左右），将来应当降低到60%或50%左右。持续的较高的通货膨胀水平正在促进这个转变过程，因为退休人员的实际生活水平已经受到下降的威胁。但是，中国特殊的问题在于，迄今为止，价格结构仍然没有完全调整到反映资源稀缺性的程度，在交通、医疗保健、文化教育和住房等服务领域，价格扭曲现象依然十分严重，而政府通过财政和银行对国有部门职工的生活补贴事实上仍然相当重要。随着经济市场化的深化，这种局面将逐步发生改变，职工的货币工资将因之而大幅度提高。因此，养老保险金的绝对水平不仅不可能下降，而且还需要逐年有所上调。这样才能在存在较高通货膨胀的条件下，不致于使工资替代率下降到低于50%水平。还需要考虑的是，随着经济发展，整个国民生活水平提高，老年人也应当享受到这个成果，他们的生活水平也应当是持续提高的。这样50%的工资替代率很可能还偏低一些。1994年国有经济部门平均工资收入为4335元，按50%需要2600亿元，按40%则为2100亿元。40%的比率相当于月收入151元，年收入1814元；50%的比率相当于月收入189元，年收入2268元；60%相当于月收入227元，年收入2721元。按60%的工资替代率，退休工人的年收入相当于城镇家庭社会平均消费支出水平（平均每人2851元）。 5．住房方面的欠帐。我国目前的工资仍然不包含住房全部费用，不适应推行住房商品化的要求。因而每次调整房租，都要增加房租补贴。根据解放初期的资料，在实行工资制时，住房费用在工资中的比重为5%左右。与此相适应的公房租金水平也只能满足维修和管理的需要。按照市场经济成本完全的原则，假定15%是应当在工资中支付的完全的住房费用，那么国家和企业就统一扣除了工资的10%，用于公有住房的建设和维修管理支出。除了当期已经消费的支出之外，这部分统一扣除形成了公房的存量资产。和养老保险一样，在界定清楚工资性成本的前提下，住房制度也可以继续实行由国家和企业包下来的办法，但是这种体制同样是低效率的。应当按照邓小平早在1980年就倡导的那样实行住房商品化，大部分住房由职工个人所有，政府只承担对低收入职工给予一定照顾的福利型住房的建设和管理，即使这一部分也应尽可能达到成本自我补偿的水平。这样，除了普遍提高货币工资同时取消暗补之外，还必须对老职工根据其工龄给予补偿，使得过去统一扣除的住房费用以一定数额的价值量返回给职工。新职工在拿到包括全部费用的工资（包括公积金）的前提下，则按商品化的原则完全由自己负担住房支出，或者支付商品租金租住房屋，或者采取抵押贷款的形式购买房屋。 国家对老职工住房费用方面的欠帐，可以有不同的估算办法。如果从住房制度改革的需要来考虑，在租金和售价达到目前成本水平的前提下，恐怕政府至少要对国有经济部门的职工补偿1.5万亿元的价值额，当然这部分补偿并不必然需要支付现金。 住房是一种社会保障，而且与养老社会保险有密切的关系。如果退休职工拥有自己的住房，他们可以采取抵押贷款的形式获取更多的收入以弥补老年生活中特别的大项目支出，而不至于完全限于领取养老金。但是，在社会保障体制改革时，我们认为，应当把住房问题单独列出来予以专门的考虑。 二、使用国有存量资源补偿社会保障负债的合理性 中国的社会保障负债是一个令人感到害怕的庞大数字。考虑到国有经济部门公开的显性债务包袱，这个问题的解决似乎更加难以想象。但是，我们认为，问题并没有如此悲观。第一，中国经济已经连续十七年保持了高速增长，而且还有希望在今后相当长时间内继续保持快速发展。第二，中国目前的劳动力就业分布，第三产业只占23%，如果在今后10年内使这个比重提高1倍，即46%，仍然只是世界上的平均水平，但是这样就可以新增1.5亿个就业岗位。第三，目前国有企业和银行的负债率都很高，但是国家的国债余额很小，1994年国债累计未偿还的数额只相当于当年GDP的6%左右，而世界平均水平则在50%以上。第四，国家财政收入的潜力很大，一些公用事业的收费潜力也很大，只要按市场经济规律进一步理顺收入分配关系，就可获得一定的超常规的收入增长。 1．偿还社会保险负债可供选择的办法。从理论上说，偿还几十年积累的社会保障欠帐，可以有两种具体办法：一种是增发国债，扩大政府未来的财政规模，逐步分期偿还这些欠帐；一种是使用既有国有存量资源，进行相应的调整和重组，使其弥补社会保险方面的不足。前一种办法可以简称为“增量解决法”；后一种办法可以简称为“存量解决法”。这两种办法都是可行的。让我们来具体分析一下。 第一，失业保险。如果国家增加发债筹措一笔资金，用于增加失业保险基金，则可以大大加快企业改革和分流富余职工的进程。从整个经济和社会的角度看，是十分合算的。假如从最差的企业开始，停止“输血”，实施先停产，后重组。国家发债筹措100亿元，就可以为500万职工提供一年的生活费（平均每人每月167元）。而维持同等数量职工所在企业的无效生产，每年需要投入1000亿元左右。所以，花钱把职工所在企业的无效生产，每年需要投入1000亿元左右。所以，花钱把职工养起来，不仅是做得到的，而且对国家、对银行和整个经济来说是相对节约了资源。这是第一种办法。采用第二种办法，则是将有关的国有企业占用的资产和土地使用权出售给其他的企业和投资者，获得的收入用于安置失去工作的职工，同时将其剩余的钱偿还银行贷款，不能偿还的银行贷款，则由银行、中央银行和财政之间进行债务重组予以解决。 第二，在解决职工养老保险费积累不足问题时，同样有两种可以考虑的办法。（1）从现收现支制变为预筹积累制，对老职工的养老保险金缺口，一律明确由国家承担，即国家代职工个人向养老保险的经办机构，支付一笔数额和期限不等的债券，到期由国家财政拨款付现金。国际上智利等国家的养老保险改革就是这样过渡的。（2）把国有企业资产的一部分，国有土地使有权的一部分（包括两者的变现收入），划拨给社会保险基金，国家还是最终的所有者，但是养老保险基金在一定时期内，获得了收益权和支配权。这两种办法从理论上说本质相同，只不过前者表现为国家支出增加，后者表现为国家收入的减少。第一种办法操作简便，但是从国家规模、财政状况，特别是企业改制的需要等等因素来考虑，可能还是第二种办法更符合我们的实际。 第三，实施住房商品化改革，对职工给予价值补偿，也可以有两种办法。（1）把公房租金提高到合理水平（往往需要提高十几倍或几十倍），然后对职工根据其工龄、贡献等等因素给予不同的货币补助，工资真实化了，住房资金也可以进入循环。职工个人多住房就多掏钱，少住房就少掏钱。（2）把住房租金提高到合理水平，同时将单位建房管理支出列入工资，增加每个职工的货币补助，但是，区分职工的就业部门（公有非公有）和就业时间等等因素，对老职工在一段时间内实行房租缴交折扣，即假定老职工在使有过去设立的公积金个人帐户抵交一部分房租。 两种办法同样可以过渡到新体制。事实上，我们曾经在烟台、蚌埠、唐山等试点城市最早也是按照第一种办法的路子进行的。这条路没有走通，原因主要在于提租后发补贴都按工资的一定比例（三城市平均为23%左右），这样就没有区分职工的不同年龄和贡献。市长和清洁工，在老的体制下工资差别很小，但住房条件差别较大。如果同比例增发货币补贴，则市长就要另外拿出钱来交房租，而清洁工甚至还有节余。如果区别人群进行价值补偿，同时考虑到各方面的制约因素并采取相应措施，应当说这种办法是可以行得通的。但是，我国的特殊情况是，城市公房大都是由单位建设、管理和分配的，更重要的是，经过十几年改革之后，各单位的利益意识变得十分强烈，而且各单位的经济状况很不相同，工资水平已与此紧密相关。这样，总量上可以平衡的措施，结构上就很难平衡。而且在目前的形势下，大幅度提租、大幅度增加货币补贴，也就意味着短期内大量增加货币流量，可能也不易为宏观调控部门所接受。因此比较而言，第二种办法似乎更切实可行。但是，采取第二种办法也必须和售房相结合，而且要尽可能地淡化住房单位所有的概念，配合企业改革剥离非生产性事务的需要，把住房或出售给职工个人，或移交给城市房管部门。 2．采用存量资源调整办法的优越之处。 首先，历史遗留的社会保险负债问题，其实质是存量问题，是因为过去发生的收入分配长期不合理而沉淀下来的问题。无论是失业保险方面的欠帐，养老保险方面的欠帐，还是住房费用方面的欠帐，都是过去该支付给职工或为职工向保险基金支付而没有支付，由国家用于投资积累的资源。现在予以偿还是完全合理的。 第二，按照市场经济的运行机理观察存量问题，可以使复杂的问题简单化。我们不需要从头解决问题，而可以从结果来解决问题。例如，假定过去的住房费用在工资中是完全支付了的，那么职工就会用这笔钱自己建房或买房，形成房屋资产。假定职工的养老保险金也是足额支付了的，那么，投入到养老保险基金，必然要求保值增值，而这就要进行投资，同样会形成存量资产。现在解决历史遗留问题，很少需要用现金来支付补偿。 第三，从存量角度统筹考虑多种历史包袱，还可以化消极因素为积极因素。例如，企业之间的债权关系转变为股权关系，国有资产的一部分产权划转到社会保险基金，既可以减轻历史包袱，又可以明晰产权关系，避免由单一的行政机构或分散的个人持股所造成的弊端，形成新型公有制企业的约束机制。又如在企业、银行、中央银行和财政之间进行必要的债务重整，对所有方面的权责明确和存量关系的合理化都可以带来好处。如果只就增量做文章，如果对历史遗留问题孤立地去解决，就会遇到十分巨大的困难，而且很可能陷入进退两难的境地。 3．对国有经济存量资源的估价。 第一，国有企业净资产。国家国有资产管理局公布的统计数据显示，国有经营性资产的净值约2.5万亿元。除此这外，国家还拥有非经营性资产（行政、事业单位占用的资产）将近1万亿元。全国的国有企业清产核资工作预计在1995年年底完成。可能的结果是，总资产和总债务都会有较大增长，而且在按重置价格评估已有资产时会出现有升有降的变化，但是经营性国有资产的净值预计仍然会在2.5万亿元左右。在国有企业资产中，一般都不包括土地资产。 第二，国有土地资源。国家拥有所有权的土地占全部国土的1/3左右。但是中国的农田主要是由乡村集体所有的。非国有农业用地转变为非农业用地，按照现行的法律，必须首先转变为国有土地，然后才能出让使用权。因此，政府高度垄断着土地使用权流转的一级市场。全部国有土地的市场价值，尚未进行过有组织的评估，一些专家推测 ，大约在15万亿元左右。城镇建成区的总面积目前已达到6.5万平方公里左右，其中国有企业占用的土地估计在30%左右。国有企业占用土地的市场价值大约在6万亿元左右。根据对全国12个综合配套改革试点城市或试点联系城市的调查，全部建成区国有土地资源按每个职工平均为210平方米，人均拥有的土地资源价值量7.64万元；如果只考虑国有部门职工，则人均占有的土地价值为11.4万元。在这些城市里，还有一些尚未开发利用的国有土地资源。 第三，公有住房。到目前为止，国有住房的总量将近30亿平方米。按历史造价（360元/平方米）计算，总价值额为1.08万亿元；按重置价格估计，总价值额约3万亿元。这种估算是粗略的，因为房屋的质量相差很大，而且也没有考虑其所处地理位置不同而必然伴随的相应的级差地租问题。还需要说明的是，在现有的共有住房中，事实上可能还有一定数量的住宅，其产权已经部分地出售给住户，即住户获得了无限期的使用权。 三、目前企业改革中实际已采取的各种做法 近几年来，国有企业围绕建立现代企业制度，加快存量资源的流动和重组，在养老、失业保险及住房等隐性负债问题的处理方面进行了许多有益的探索。尤其是国有中小企业、股份制企业和中外合资企业，由于经营状况各不相同，采取的措施也各有特色。国有中小企业，包括股份制合作企业，主要通过调整重组企业的存量资源来对社会保障进行补偿，具体做法是通过出售国有土地使用权的收入，划出一部分国有资产，划出一部分设备折旧基金等来解决企业职工的社会保障问题。而合资企业包括一些企业集团，对富余职工的失业保险，主要通过一次性支付一定数量的保险金，让职工彻底地与企业脱钩，由社会承担富余职工。 1．中小企业在改革中采取的做法。据有关资料统计，在全国的工业企业数目中，95%为中小企业，就业职工占全国就业职工数的70%以上。但由于历史等方面原因，国有中小企业经营状况很不理想，有相当一大部分濒临破产，一直处在停产、半停产状态。在全国亏损企业中国有中小企业占整个亏损企业的80%。为了搞活国有中小企业，更好地解决国家的负担，保证社会就业，保持社会安定，各地在国有中小企业改革过程中，普遍采取了以下几种做法：一是通过租赁经营、托管经营、依法破产、出售资产等方式，改革国有中小企业；二是组建股份合作制企业和有限责任公司；三是以大型企业集团为龙头，依附大型企业，组建企业集团等。无论哪种做法，都必须安排好企业富余职工，保障企业离退休职工的生活，补偿社会保险历史上的欠帐。 第一，从国有资产中划出一部分作为企业职工的养老、失业等保险基金。从国有企业资产中划出一部分用以补充社会保险基金的历史欠帐，直接交给社会保障部门，由社会保障部门统筹安排企业职工的各项社会保险支出。各地形成各种不同的做法：吉林省四平在出售企业净资产组建新的股份合作制企业时，一般保留20%的股本为国有股，明确其收益将用于已退休职工的养老金支出。重庆市结合企业的实际，政府在一部分国有企业资产分红划出一定比例，交给社会保障部门，用于解决部分退休职工的养老保险及医疗保险。铜陵市则更具体，根据企业的经营状况和职工的年龄结构，把一部分企业的国有股划转社会保障基金里，每个职工可得到价值0.5~2万元不等的国有股份。目前已从全市改制企业中共划出1358万元国有资产交由社保局持股，红利专门用于弥补原离退休人工养老金的不足。山东诸城市在企业改制过程中，对离退休职工的医疗费用处理办法是，对改制前企业承担的离退休职工医药费按人均1500元的标准一次性从净资产中扣除。上海的做法是，在职工按照国有资产评估确认价出资置换国有资产时，由出售方向新企业支付以下几项费用：（1）改组前企业负担的离退休职工未来15年的医疗费；（2）改组前列入编外的和按照规定在企业内提前退休的职工平均5年的生活费；（3）原困难企业经批准缓交的离退休统筹费及其他费用。在出售方从国有资产确认价中向购买方支付以上费用后，上述人员继续留在新企业，由新企业继续承担他们的各项生活保障。 第二，租赁固定资产或土地使用权，用其所得解决企业社会保障问题。将企业的固定资产，包括土地使用权转让或租赁出去，用其所得收入来解决职工养老保险和安置企业富余职工，这是经营状况不佳但目前又难以破产、兼并的亏损企业解决其社会保险问题的一种较有效的做法。河南省南阳市对半停产及长期亏损企业，经当地劳动部门、企业主管部门和开户银行批准后，开立工资预留帐户，允许将企业闲置的固定资产、厂房及设备租赁和退库的税金以及将企业销售回笼款的一部分资金委托银行转入该帐户，用于解决职工的养老保险金，以保证离退休人员的生活，同时用来解决企业富余职工的安置。另外，对扭亏无望但一时又难以破产、撤销、解散的亏损企业，劳动部门可会同企业主管部门、国有资产管理部门，将企业部分固定资产或转让部分土地收入划作职工养老金，转入社会保险机构机构。 第三，企业在改造、兼并及破产过程中，转让土地使用权，盘活土地资本是解决社会保障问题一种较为有效的做法。一般做法是从国有净资产中划出相应份额作为职工的保险基金。但从实际情况看，有的企业资不抵债，有的企业净资产很少，无法参保。另外，有的企业采取让社会保险机构资产为股权的办法，社会保险部门也无力以现金支付职工的保险金。但国有企业拥有大量无偿划拨的土地，而且许多还处于黄金地段。盘活土地资产，将这一笔资本从企业的经营资本中优化出来是国有企业改制、改组、改造，解决历史包袱等问题的直接的、重要的动力。各地方的企业充分利用土地资源的优势，采取了许多切实可行的做法。 中小企业在改造过程中，为了充分利用现有的土地资源，挖掘潜力，对老企业进行搬迁改造，退出土地价值较高的地段，利用土地的级差收入来解决职工的社会保障问题。北京第一轻工业集团在这方面的试验取得了较大的成功，不少地方仿照北京一轻的模式。天津市一轻系统自从1990年开始，利用地理位置的优势，对处于市区黄金地段的一些亏损的国有中小企业进行了以搬迁改造为重点的国有企业改革，如市造纸七厂，1993年下半年将厂区土地使用权交规划局批租，获5400万元的土地补偿费。用其中的1100万元采取一次性买断工龄的方式安置363人，用2500万元向行业内带资分流职工700余人（人均带资3.57万元）。这样有效地解决了企业在改制、改组过程中资金的不足和富余职工安置及养老保险等历史遗留问题。此外，在转让土地使用权过程中，还采取了其他不同做法，广州市在盘活土地资源方面规定，企业转让土地收入除上交中央和地方财政外，绝大部分用于企业的解困和富余职工的安置及离退休职工的生活保障。北京市规定土地转让金的60%留给企业。天津市将7~15%上交国家，其余全部留给企业。 2．股份制和与外商合资时对社会保障等历史包袱问题的处理。国有企业在进行股份制改造和与外商合资时，必须彻底地改变原来的机制，按照《公司法》的要求，在新的机制下运转，在这种情况下，如何解决老职工的社会保障问题的呢？ 在与外商合资建立合资企业时，最常见的做法有两种：（1）由政府出面，把原企业的冗员和社会保障负担剥离出来，新的合资企业对此不负责任。但对政府而言，社会保障问题并没有最终解决，只是搁置起来而已。（2）原企业的总厂或总公司继续存在，它既是合资企业中方资产的所有权代表，同时也是原企业各种历史包袱的承担者。新的合资企业股本分红后，主要用于维持富余人员的工资和其他管理费用。 发放一次性遣送费，让职工与企业彻底脱钩，让其谋生路，这是国有企业在合资过程中的又一做法。国有企业在合资过程中，由于外方资金的参与，原有企业的一部分职工新企业无法安置，成为富余人员，为了妥善安排好这些职工，合资企业通常做法是，发放一笔遣送费，让这些职工与企业彻底脱钩，自谋出路，北京市的一些合资企业根据职工工作时间、工作性质及其他情况，发给与企业脱钩职工1~3万元安置费，这些职工的养老、失业等保险费自行解决，企业不再承担任何义务。对于原企业已离退休的职工，在企业的年度分红中单独划出一块，用于支付他们的养老、医疗保险金。 3．国务院明确的几项试验性政策。为了鼓励国有企业改制、改组，国务院从1994年开始在18个“优化资本结构”试点城市试行了鼓励破产的政策，1995年又制定了鼓励兼并和将财政贷款改为拨款，以增加企业资本金，降低企业资产负债率的政策。 国务院关于企业破产试点的文件规定，破产企业的财产清算优先用于安置职工，在破产过程中不能偿还的银行贷款本金、利息损失，分别在国家核定银行提取的呆帐准备金和坏帐准备金控制比例内冲销。企业依法取得的土地使用权，应以拍卖或招标的方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置。破产企业离退休职工的养老保险、医疗保险基金社会统筹不足，或没有参加社会统筹的，其费用从企业土地使用权出让所得中支付，不足部分从处置其他破产所得中拨付。鼓励破产企业职工自谋职业，对自谋职业的职工，由企业发放相当于职工上年平均工资收入的3倍的一次性安置费，不再保留国有企业职工的身份。 为了鼓励优势企业兼并困难企业，1995年国务院决定在18个“优化资本结构”试点城市中，优势企业兼并连续多年亏损、贷款愈期2年以上的困难企业，要全部承担被兼并企业的债务。但是，视具体情况，可以免交被兼并企业在兼并前所欠银行的全部贷款利息，5年内分期归还全部本金。在还款期内，被兼并企业原贷款本金可以实行停息，流动资金贷款停息2年，固定资产投资贷款停息3年。 为了弥补国有企业自有资金的不足，国务院有关部门1995年下发了《关于将部分企业‘拨改贷’资金本息余额转为国家资本金的通知》，对从1979~1988年由财政拨款改为贷款的国家预算内投资资金本息余额的全部或部分转为国家资本金。在18个城市内的部分企业，可以将税后利润的一定比例用于补充企业的自有生产经营资金。企业在自补的基础上，将其实际上缴所得税收入的15%返回给企业，用以鼓励其补充自有资金不足的积极性。这在一定程度上缓解了企业自有资金的不足，为企业存量资产的流动创造了条件。 4．住房制度改革。城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，国有住房的分配和占用作为职工的一项福利在整个社会保障支出中占有相当大的比重，住房制度改革从另一个方面也为企业转换经营机制创造了条件。自从《国务院关于城镇住房制度改革的决定》下发后，在国务院房改办的指导下，各地房改部门积极行动，制定了相应的文件，加快本地区、本部门的房改工作。 在推行住房公积金制度、提高租金、出售公有住房以及完善住房基金和租赁保证金等方面取得了较大的进展。在推行公积金方面，各地执行《决定》，缴交率为职工一年度工资的10%，其中单位和个人各交5%，有些地方更高一些，如深圳规定缴交率为职工工资的13%。对住房公积金的管理，普遍实行建立个人公积金帐户，有的地方如湖南还专门设立了公积金存折，作为职工交纳、支取、使用公积金的有效凭证。有些地方规定对没有建立住房公积金的单位不准参与社会建房和分房。 在提高租金方面，积极向成本租金和市场租金过渡，根据当地的生活水准，在原来的基础上提租幅度上涨了100%，月租金水平大约在0.6~1.00元/平方米。有些地方甚至更高一些，如山东省胜利油田达1.53元/平方米，对确实有困难的职工实行住房补助。 在出售公房方面，加大售房的折扣率，在工龄和旧房方面都给予折扣。为了保证企业里的老职工有房住，浙江省在企业职工购买住房的工龄折扣上，按照夫妇两人在建立公积金制度前的工龄之和计算，每一年工龄予以成本价0.6%的折扣，对已租住的公房，在1995年6月以前购买，予以成本价5%的折扣，这样大大地减轻了职工负担。此外，职工一次性付清房款按20%折扣。若不能一次付清，可分期付款。 5．对已有实践的总结性评论。国有企业在改革过程中，对处理历史包袱问题，各地经过许多努力，取得较大的进展。在安置富余人员，养老保险制度改革，住房制度改革等方面，效果显著。同时也存在一些问题。通过存量资产的流动来补偿社会保障的不足，由于各企业的情况不同，补偿内容和方式不尽相同，有的企业可能失业人数较多，有的企业可能离退休人员较多，而有的企业可能住房较紧张，考虑到养老、失业保险费用等的筹资方式和渠道的同一性，必须统一政策，按照规范的办法统一使用国有存量资源，来偿还社会保障方面的隐性负债。统筹考虑，有利于对负担能力、保障水平的综合规划，有利于基金的管理和调剂使用。 对用存量资产偿还社会保险的不足，不能单纯使用哪一方面的资产，要针对不同的企业，采取不同的做法。对于经营状况较佳的企业，我们可以划出一部分资产来解决保险金的不足；而对亏损企业，根据企业的资产状况和需补偿的份额，我们必须将国有资产的一部分加上部分土地转让金来补偿保障基金的不足；对破产、被兼并的企业，有可能将其全部资产和土地转让金用于职工的养老保险和失业保险。 破产、兼并是国有企业尤其是小企业在转换机制过程中较现实的一种做法，也是国家鼓励的。对于企业的破产、兼并、政府制定了一些优惠政策，但是这些措施仅仅局限在18个“优化资本结构”试点城市，即使是这些城市，也不是每个企业都能享受。而对其他城市，由于不能享受包括利用银行呆帐准备金、减息、停息等优惠政策，改革过程中，遇到的阻力很大，即使有较好的做法也由于政策的局限无法深入下去，甚至还会半途而废，更谈不上推广开来。 各地在改革过程中，由于各种原因，各种做法也缺乏规范化指导。如在进行新建合资企业时，合资时往往是将老企业好的部分拿走了，包括原有设备、年富力强又懂技术的职工，而把一引起包袱留给原来企业或其主管部门，这样做实际上是把包袱挂起来，问题并没有从根本上得到解决。在划小核算单位，分解原企业的改制中，同样也有这种情况出现，划小了的独立核算的实体，纷纷从原企业咬下一块“蛋糕”，而不承担任何义务。原来的企业成了一个空壳，只有一身的债务和一些老弱病残的职工，这就是通常所说的“大船搁浅，舢板逃生”，这样做往往会造成国有资产的巨大损失。而最终需要由国家背起更沉得的包袱。 四、进一步从总体上解决问题的基本思 我们的建议是，主要依靠存量资源的调整，同时辅之以使用必要的增理资源来偿还社会保障负债。 1．基本的指导原则。在进行存量资产补偿社会保障欠帐时应掌握以下几个原则： 第一，要分清调整存量关系与无偿量化国有资产给个人的界限。把国有企业的资产无偿转移给个人，不仅违背了社会主义的基本原则，而且事实证明并不能带来经济发展和效率的提高，但是，国有企业改组为股份公司，向社会发行股票，引进外资增加资本金注入，或小企业向集体和个人出售，只要符合公开、公平、公正的原则，这是正常的资产流动，国家并没有损失权益。 第二，既要严格区分存量关系和增量关系，又要把存量调整和增量调整紧密结合起来。不能设想，只要改变增量的投入结构，存量的结构就可自行走向合理化。同样也不能设想，一方面我们在花力气调整存量资产结构，另一方面新的投资仍然在按老模式制造着新的不合理。用增量调整来代替存量调整，不仅不能从根本上解决老问题，而且势必带来新的麻烦，往往导致体制的不统一。因此，在过渡时期，一方面要明确国有资本获取收益的权利不容置疑；另一方面则应该在严格的监督下允许用企业的税后利润和国有股分红资金化解各种历史包袱。 第三，要统一使用既有的经济资源，同时还要充分发挥各方面的积极性。单个企业之间资产和债务的情况差别很大，包袱的轻重也很不相同，不可能在单个企业内部解决问题，必须把国有经济作为整体来考虑。国家、企业、个人在存量问题面前是一个统一的利益整体，而且对存量问题的形成都有自己的责任，在解决问题的过程中也都有各自不可替代的能动性。专业银行、中央银行、财政和政府其他部门，也要形成共识，齐心协力。只有各方面都做出努力，都牺牲一点暂时利益，才能顺利解决包袱，转入新体制。 第四，要尽可能减小阻力，避免大的震动。解决存量问题，涉及到各方面利益关系调整，不触动既得利益的办法是没有的。但是我们的目的是体制轨，并不是要矫正过去发生的所有不合理。如果那样做，必然陷入困境，最终造成最大的不合理。我们一贯的经验是，解决历史问题要宜粗不宜细。此外，控制存量调整中的变现率也非常重要，出让资产要尽可能收取现金，而支付补偿时则要尽可能少使用现金，这有利于整个经济的平衡运行，也有利于新体制、新机制的形成。 2．实际的操作办法。统筹考虑国有经济部门的显性负债和隐性负债（即社会保障负债），显性资产与隐性资产（即土地资源），以推动企业重组为目的，从偿还隐性债务入手，相应处理显性债务（主要是银行的呆坏帐贷款）。 解决隐性债务包袱，可以做到对所有企业都一视同仁，有多大的包袱就处理多大的包袱，不会造成苦乐不均。而且可以和社会保障体制改革直接联系起来，加快建立新的养老、失业、住房体制。目前在破产试点方面的政策与兼并方面的政策差别甚大，故而许多企业申请破产，兼并却冷清得多。在正常运行的市场经济条件下，破产兼并往往有质的区别。但是在我国目前这种体制过渡时期，面对的是特殊的历史遗留问题，破产、兼并、出售、合资、划转其实都差不多，只要投资者支付的价格是合格的，是其可以承受而且未来还有利可图的，则无论是叫什么名目，都无关紧要。现在操作的破产案例，找不到买主，一般是不会进入破产破产程序的，故而都总结成经验为“先破产后兼并”。如要按照“扭亏无望、资不抵债且不能偿还到期债务”的标准来确定进行破产处理，那么涉及的企业数量会令人瞠目，引起的社会的、心理的震动都将十分巨大，所以更多的这类企业应实行兼并重组。而对于那些目前尚未达到这种糟糕状态的企业，更应当通过兼并、划转、合资、出售等办法进行存量资产的流动和重组，并键是提供相应的政策环境。 建议的操作办法是： 第一，从最差的企业开始，停止“输血”，实施先停产，后重组。设立专项的转轨基金，用于这些企业职工待业期间基本生活费支出。这项基金的资金来源，在起步阶段，主要靠现有的失业保险统筹，银行呆帐准备金的一定比例，同时也可各级财政拨出一定数额的资金。企业停产后有的直接转入破产程序，有的进行出售、拍卖，个别有条件的也可实行转产、转业改造。这些企业财产清算和土地使用权转让收入的一部分，应不断地补充进这个专项的转轨基金（即过渡期失业保险基金），其余收入全部缴交给养老保险基金，并分别纳入社会统筹和个人帐户。这些企业所欠银行贷款由银行呆帐准备金冲销很可能不够，因此，要由专业银行专项核销。与此同时，中央银行对专业银行同等数额的再贷款实行无限期挂帐。这样做并不影响中央银行的资产负债平衡，但是可以为专业银行商业化创造出十分必要的前提条件。 第二，对于处于中间状态的大量企业，全面鼓励联合、兼并、合资，以及搬迁改造、转产改造。期间发生的职工失业、待业，或提前退休，由现有的社会保险体系承担失业和养老保险，不足的部分使用企业资产和土地使用权转让收入补交。对这类企业的财政性贷款一般都给予豁免；银行贷款可区分情况进行折扣处理，或停息挂帐处理，相应由人民银行对专业银行同等数额再贷款也实行无限期或有限期的挂帐。 第三，对目前经营状况较好，有可能在现有基础上进行改制，或已经改制为股份制的企业，根据各个企业的具体情况，进一步加大优化资本结构、优化劳动结构、优化土地使用结构、分离非生产性机构等项调整改革的力度。为推动这一进程，应当采取以下政策措施：（1）所有财政性贷款都可以转变为国家投资。（2）这些企业在改制过程中，要把12%的国有股股权划转到养老保险基金，以解决职工养老保险积累不足的问题。（3）在过渡期内，企业税后利润和国有股分红资金，在严格监督的前提下，可分别用于补充资本金、分流富余人员、创办第三产业、剥离非生产性机构等等方面。（4）企业占用的部分国有土地使用权转让，补交的出让金，大部分可返还给原企业，用于解决历史包袱。（5）当地政府设立专项基金，统一接收企业办社会机构，其中除原企业在一段时间，例如3~5年，递减缴纳一定费用外，还可以从财政增收部分划出一定比例专门用于补贴。（6）对有条件的企业要优先鼓励其从直接金融市场筹资，或引进外资，进行股本融资，以实现投资主体多元化和降低资产负债率的双重目的。 第四，职工住房欠帐包袱的处理，要区分售房和租房。售房实行成本价，但对老职工给予足够的合理的工龄折扣，对新职工搞抵押贷款，分期付清。非公有企业职工支付完全的成本价。租金制度改革，首先要把住房租金提高到合理水平，同时将单位建房管理支出理入工资，增加每个职工的货币补助。区分职工的就业部门（公有或非公有）和就业时间等因素，对老职工在一段时间内实行房租缴交折扣，即假定老职工在使用过去设立的公积金个人帐户抵交一部分房租。 3．需要特别注意的几个问题：（1）偿还社会保障负债一定要和建立新的社会保险体系紧密结合起来。其中特别重要的是：失业保险要扩大到所有就业人员，成为法律强制实施的保险；养老保险必须按基金制的方向进行改革，同时要有专门的立法保证；社会保险的管理机构必须统一，基金运营要符合市场经济的要求。（2）用存量资源支付养老保险负债，有一部分是现金，有一部分是产权，二者都需要妥善管理和经营。现金应用于安全性投资（主要是购买国债），产权应保持高度分散风险的结构。由于产权划转的比重较大，应特别注意尽可能地进行转让和流动，以达到安全性的要求。（3）在住房改革中，除了对老职工给予必要的折扣之外，仍然可以收回大量现金，这部分现金原则上应完全用于住宅建设及与住宅相关的城市基础设施建设（例如供水、供电、道路、桥梁等等）。这部分资金应建立专门的管理和运营机构。（4）对失业保险负债的补偿，也可以考虑使用国有的土地、建筑物等资产，发展新的服务业，以解决职工的重新就业问题。（5）在条件具备的城市，可以将养老、失业和住房保障建立起统一的基金和个人帐户。在住房出售的同时，应尽快建立起个人住房抵押贷款的金融体系。 注：*本文是一份课题研究报告。吴敬琏教授是这项研究的顾问。参加报告起草的除本文作者之外，还有孔泾源、陈斌才、张长源、周君、徐善长、员健、叶海生等人。该文定稿的时间为1995年9月。 其根本原因是，在计划经济时期，资源配置、收入分配是按计划和行政命令进行的；改革开放以来，尽管非国有经济部门依赖市场机制迅速崛起，国有经济部门也引入了市场竞争关系，但是从总体上看，传统的行政协调机制在国有经济部门很大程度上仍然占据着统治地位。 无力偿还到期债务，资产负债率高过100%，最高的超过700%。 中国现行政策规定，男职工满60岁，女职工满55岁退休，但企业中许多职工不满年龄而提前退休，一般都提前2—3年。此外，机关事业单位工作人员由于读书时间比企业职工一般要高出3—7年甚至更长，工龄较企业为短，平均工作年限根据机关与企业人员比重计算。 这12个城市是：天津、长春、宁波、唐山、烟台、兰州、延吉、郑州、石家庄、德阳、清远、牡丹江。 目前，就业职工一般每月要由企业缴纳一定的社会保障费用，相当于职工工资的42.5%，其中养老20%，失业1%，工伤、生育各0.5%，住房公积金5%，房贴1.5%，医疗14%，这当然还不包括实际发生的其他福利性补贴。 关于“资源重组与社会保障负债补偿”的补充说明* 关于国有资产价值量问题 我们所使用的数据主要依据是国家国有资产管理局的统计资料。1995年9月中旬，国家国有资产管理局公开披露最新的总量数据，目前国有净资产为4万亿元。根据国有资产管理局在1994年发布的资料，在全部国有资产中，非经营性的资产大约占近40%，因此，经营性国有资产大约为2.5万亿元。现在所采用的国有资产价值量指标，是经过全国性的国有经济单位清产核资以后重新界定的。从1993年开始，国务院就部署了国有企业的清产核资工作，到1994年底，已有75%的企业已经完成了这项工作，今年预计要全部完成。关于清产核资中固定资产的重新评估问题，在国务院的文件中有明确规定，原则上是经过清产核资后，国有资产价值量数据考虑了固定资产重置的价格的因素，当然重置价格的确定总是有争议的。另外需要说明的是，国有资产的清产核资一般都没有考虑到土地的因素。但是有的地方，有的企业已将一部分土地评估后计入资本金。国有企业净资产约为2.5万亿元，这个数据在近期不会有太大的变化，主要的理由是，国有经济目前每年投资达1万多亿元，但是绝大部分投资是以负债的形式筹措资金的，国有经济的债务负担在不断加重；尽管如此，国有企业的净资产从一个整体的角度来看，也不会有太大的下降，因为国有企业所拥有的固定资产在通货膨胀比较高的情况下，其重置价格会持续上升。 二、关于住房制度是否形成隐性负债及其解决办法 我们所说的隐性债务是指过去国家该支付给职工而没有支付，或者说是该以符合市场经济办法支付而按计划经济办法统一扣除而造成的。在住房问题上，显然也存在这个问题。世界银行有的专家指出，在过去，工人的工资固然很低，但与此同时他们已经得到分配的住房和服务，这样二者可以抵消了。但问题在于并非每个职工都能在同一时间分配到相同数量的住房。在计划经济时期，住房的分配具有极大的任意性，到目前为止，住房的公平分配问题也没有解决，而且也不可能解决，实际上这也是以权谋私和腐败现象最为严重的一个领域。需要提到的事实是：（1）每个城市，每个企业都有20%或30%，甚至40%的职工尚未分配到公有住房；（2）同样工龄、付出相等劳动贡献的职工即使在同一企业所获得的住房情况也不尽相同，如果在不同的企业，差别更大；（3）有些职工长期寄住在父母或者亲友家中，有些职工自己建筑了简易住房。这些问题在住房制度改革中必须予以统一的考虑。我们不可能在现有住房分配方面进行过多的实物调整，但是我们应该在价值量上予以调整。要解决的问题是：（1）总量上的住房短缺，则是由于过去国家和企业用于职工住宅建设的支出总量上少于应该支付给职工的住房费用，其差额部分事实上被用于国有生产性项目的投资，这也是过去计划经济时期长期实现的低消费、高积累的模式的一个重要原因，所以这方面的隐性负债是十分明显的；（2）要调整住房分配方面所造成的结构不平衡问题，从原则上说，就要使那些工龄长、住房条件差，甚至还没有分到住房的职工在住房制度商品化的过程中得到适当的优惠和照顾，就是说按住房成本确定租金和售价时，他们能享受相应折扣。在提高房租和出售住房时获得的资金，我们认为应该主要用于住房建设，而不是弥补养老基金的不足。 三、关于住房可否用于社会保障目的的问题 我们不赞成使用公有住房来偿还养老保险欠帐，道理我们已在前面作过阐述。但是在公有住房出售给个人之后成为私有财产，所有者可以在家庭生活发生困难的时候通过市场将产权抵押或转让，则是完全可以的。比如说最近报纸报道北京市公布公有住房出售政策，其中明确规定：“按成本价、标准价购房的职工离退休后，家庭生活发生困难的，可将所购住房抵押给原售房单位或其所属的住房资金管理分中心，并按届时其家庭收入低于全市中等家庭生活费支出的部分，按月从抵押中支取生活费。抵押人及其配偶辞世后，抵押权人方可按有关规定处置住房。抵押金支付生活费不足的，不足部分由抵押权人补发；有剩余的，按抵押人遗嘱处理。”我们认为这是十分合理的。 四、关于试点城市使用国有资产弥补养老保险金不足的情况 这项试验是从1994年下半年才开始实施的，所以绝大部分试点企业划归社会保险基金的做法还很不统一，且还没发生股本金分红。吉林省四平市在改制或出售的4户企业里都确定了一定比例的国有股为退休职工社会保障基金，其主要特点是：（1）明确规定这部分股本的最终受益仍属于国家；（2）其股本分红收益的用途限于两项，即退休职工的医疗费和特殊的困难补助；（3）这部分股份基金暂时由企业内部的工会代管，由于这些企业的改革还没有到一年，所以还没有进行股本分红。安徽省铜陵市在进行改制的5户企业中也都划出了一定比例的国有净资产为国有养老优先股，原则上由市社会保障局持股，并且按固定比例领取红利，用于本企业退休职工养老基金之不足，到目前为止，只有铜陵钢铁股份有限公司进行过年中分红，其分红比例是固定的10%，而且规定，今后不管企业是否盈利，都要保证必须支付国有养老优先股的红利。这个企业在1994年底改制为股份有限公司时，净资产为2133.72万元,其中划出571.75万元为国有养老优先股,其余1561.97万元计划分两期向该企业职工出售,第一期已认购636.26万元,全公司99%的在册职工在规定时间内认购了该企业的股份。 五、关于养老保险替代率的问题 由于国有经济部门现在分配还有很大比例采取的是非货币补贴形式，随着工资的完整化和市场化，在职职工的货币工资在今后一段时间内还会有很高的增长速度，但是已经退休的工人领取的养老金很可能难以按同样的速度上升，这将成为一个不能不考虑的社会问题。我们主张养老金的工资替代率应该逐步降低，但速度不能太快，最低限度要保障退休职工的实际生活水平不发生下降，而且随着经济的发展要有所提高。 六、关于养老保险欠帐的数额问题 我们在报告中所使用的人均5000元是按照过去40年平均工资的20%来估算的，当然没有考虑利息问题。我们认为这个数量实际可能还估计偏低，但是如果使用测算的未来实际需要来提出问题可能更难以确定准确的数据，因为工资和物价势必还会有较大的调整。无论使用什么样的估算数据都会引起争议，我们认为现阶段重要的事情不在于找出准确的、合理的数据，而在于形成普遍的共识：在养老保险方面我们有巨大的欠帐，解决这种欠帐的唯一办法是使用国有存量资源。如果这个方针和办法能够付诸实施，那么在今后一定时期内，我们有充足的时间来确定和调整最终需要划转的经济资源价值数量。 注：*本文是对前一研究报告的若干说明。写于1995年10月15日。 作者：郭树清 |
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