|
您现在的位置： 新语文 >> 企业管理 >> 资本营运 >> 企业改制 >> 正文 |
|
|||||
| 《改革攻坚的思考》（7） | |||||
|
作者：佚名 人气：459 全球最全的财富中文资源平台 |
|||||
|
宏观管理体制改革的过去、现在和今后 这些成就的取得，固然与当时的体制有关，但在更大程度上是由人们的政治热情和军事热情决定的。确切地说，集中统一的体制特征与非凡的政治热情和军事热情在那时实现了完满的结合，从而创造了经济恢复与增长的奇迹。传统的计划体制非常有利于集中有限的经济资源，并将之配置于政府优先考虑的产业和项目。而在50年代我国的经济基础恰恰十分薄弱，不可能把经济建设战线拉得很长，必须分清轻重缓急，集中力量，重点突破。另一方面，当时人们的政治热情和军事热情十分高涨，不仅个人利益的差别，甚至个人利益本身都被置之于次要的地位，经济工作当成了政治任务，人们对于战争年代的军事化方式组织经济建设十分熟悉和习惯。因此，50年代我国经济建设取得巨大成就是必然的。 然而，集中计划体制的弊病即使在当时也已经有所显露，更令人赞赏的是，当时的经济决策当局已有相当敏感的认识并认真采取了相应措施。毛泽东论十大关系的著述便是这种积极探索的产物。这个时期提出了一些非常重要的观点和方针，在某些方面甚至走到了接近承认市场价值规律不可抗拒作用的地步。然而，从总体上说，对问题的思考局限于中央和地方之间关系框架之内。鉴于“一五”时期工业、物资过多地集权在中央，统得过死，地方和企业财权太小等问题，在“一五”末期开始对经济体制进行某些调整，主要内容是将许多企业下放到地方，归地方政府管辖，相应扩大地方（主要是省一级）在计划、财政、企业、物资、人事等方面的管理权。这种改变，宏观上容易助长地方相互攀比，容易使群众的政治热情被误导或发展成为盲目的激情。大跃进时期的浮夸风正是在这种体制下发生的。尽管如此，“大跃进”的发生很难主要归因于经济体制本身。事实上更主要的变化是所谓“胜利冲昏头脑”，经济发展战略开始追求更快更高的目标，导致经济工作方针全面偏离正常轨道。在“超英赶美”的口号下，经济社会生活几乎进入一种“疯狂”状态，“大跃进”被推到登峰造极的地步，直到导致60年代初出现严重的经济危机：生产明显下降，商品普遍短缺，一场罕见的大饥荒降临到中国人民头上。然而，在传统体制下，应付这种灾难性的局面相对来说也是颇有效率的。包括迅速地压缩基建投资规模，降低工业增长速度，用行政办法稳定物价和市场，精减城镇职工等等。体制方面本身也很快作出调整，主要是上收权力，即把原来下放给地方的各种权力重新集中到中央。 文化大革命的十年中，国民经济发展经历了三起三落。首先是在60年代初期的经济调整之后，1966年上半年出现了蓬勃发展的好形势，由于“文革”爆发，1967年、1968年连续两年经济急转直下；1969~1973年国民经济又得到一定程度的恢复和发展，到1974年再次受到损坏；1975年经过整顿后经济又有起色，由于1976年“反击右倾翻案风”而重新陷入困境。总的来看，十年“文革”期间国民经济发展处于十分艰难的状态，但主要原因是政治运动而不是经济体制本身。但是，即使没有政治动乱，这个时期经济体制的效率也势必下降。在这一时期，经济体制方面虽有一些调整，但仍只是在“收”或“放”上做文章。例如，60年代经济调整时期强调集中统一，在“文革”开始后很快就被视为是扼杀人民群众积极性的做法。1969~1971年又开始了新一轮以“放”为特征的体制调整，主要是将多数企业下放给地方，实行以“块块为主”的计划管理体制，甚至搞了基建投资大包干、物资分配大包干和财政收支大包干。但时间不长，就重又强调加强对经济工作的集中统一领导。实际上，无论怎样变，传统体制的本质特征没有变，传统体制的缺陷和弊病依然存在。 从解放以后到改革开放之前将近三十年的时间里，尽管中间发生了多次政治运动冲击，中国的经济发展速度平均说来并不缓慢。我们医治了长期战争所造成的创伤，一个纯农业经济转变为一个拥有现代工业体系，特别是现代国防工业体系的经济，许多领域的技术水平跨越了几十年甚至几百年，一些重要的基础工业产品的增长幅度，例如钢铁、煤炭、石油，都是令人赞叹的。在社会发展方面，成就更是罕见的。文化教育水平大幅度提高，卫生保健事业普及到农村，人民群众的平均预期寿命超过60岁，接近于工业化国家的水准。而这一切都是在传统体制的背景下取得的。但是，随着时间的推移和外部因素的变化，传统体制在动员经济资源方面的巨大能量逐渐衰减，在配置和使用这些资源方面的高效率也不能长久维持，在社会对个人的物质利益分配中，曾经达到过前所未有的公平状态，后来却越来越走向反面，“按劳分配”完全成为一种理想，而且不平等的分配是通过不平等的形式实现的。国民经济丧失了生机和活力。 三、改革的必然性 在战后恢复经济并同时展开工业化建设的形势下，在不存在自由的国际贸易环境的条件下，在工业建设的资金积累主要来源于农业的情况下，计划经济中命令经济如果不是最佳的选择，也是最可能行得通的选择。但是，这依赖于其特定的社会历史条件，其中最重要的是革命和战争所激发出来的政治热情和军事热情。然而这种精神状态并不是可以恒久持续不发生任何变化的。在排除了非经济体制的干扰，特别是政治运动的干扰之后，新的政治领导集体深深地意识到，除了要调整政策之外，必须对经济体制进行根本性改革。因为大量的经验材料已经证明，在既定的基本体制模式下，我们始终不能处理好经济运行中那些最基本的问题。 1．平衡问题。任何经济都存在着生产和需要的矛盾，面临着各生产部门之间的平衡问题。在战争刚刚结束，一切物资和产品都要统一分配的时候，国家至少在形式上能够使生产和需要基本统一，尽管这是简单的甚至强迫的统一。恢复时期结束后，由于重工业产品和军工产品的需要就是国家以指令性计划形式下达的生产数量、质量和品种，统一仍能得以实现；至于消费品，一方面国家控制着工资的增长，另一方面仍在相当大程度上保留着配给，因而作为计划指标下达的生产与需求之间也能够维持平衡，只不过压力更大一些。然而，随着特殊时代的过去和经济的发展，经济规模会由小变大、经济关系会由简单变为复杂，居民在基本需求得到满足以后对消费品选择的要求也会日益增强，这时由计划决定的生产和供给与实际需求之间就会脱节，传统的统一方式必然受到威胁。实际上，重工业“过重”、轻工业“过轻”，积累率过低、积累效率不断下降、人民生活水平提高缓慢等等，就是传统体制未能解决好平衡问题的主要表现。 2．波动问题。社会主义经济存在周期性波动现在已成为一个共识。问题在于，在改革以前的二十多年中，中国经济的周期性波动，其频率和幅度比之西方资本主义经济，可谓有过之而无不及。1953~1978年中国国民经济发展至少经历了四个周期。1958~1961年周期中，国民收入年增长率最高年份为1958年，达22%，最低年份为1961年，约-30%，相差达50个百分点；1962~1967年周期中，国民收入年增长率最高年份为1965年，达17%，最低年份为1967年，约-7.2%，相差24.2个百分点；1968~1972年周期中国民收入增长率最高年份为1970年，达23.3%，最低年份为1972年，是2.9%,相差20.4个百分点。中国经济波动的频繁性、剧烈性和危害性在战后西方国家也是十分罕见的。固然，中国的经济波动受到国内政治运动的直接影响，但与传统经济体制也有相当大的关系。 3．激励机制问题。任何经济系统的高效运行都需要具备一个适当的激励机制。在市场经济中，人们对利益的追求是很普遍的，表现为对货币和其他荣誉的追求，在传统社会主义体制建立初期，人们对利益的追求明显地倾向于精神上的满足。然而，当人们的个人利益逐渐恢复而经济却不能满足按需分配的时候，分配上的平均主义意味着干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样，事实上掩盖着新的不平等，加上官僚主义和腐败现象的影响，人们原有的热情就逐渐地低落下来了。一旦人们的政治热情消逝，而独立的物质利益又不被承认或受到限制，传统体制的动力机制就出现了危机。 4．资源配置方式。传统经济体制靠计划和行政命令来解决资源配置问题。战争时期和战后恢复时期的所有国家都需要这种配置方式，处于工业化初级阶段的国家则不同程度地在更长时间内需要这种配置方式，中国也不例外。总之，只要不能通过其他手段来保证社会经济资源充分地分配到急需发展的工业部门，这种配置方式就会获得其存在的理由。然而，非常时期或特殊阶段，目标是简单的，收集信息的要求是集中的，而且这种系统可以是高效率的。当经济处于正常时期，它们要满足的目标是多样化的，它所要求的信息是较为复杂的，尽管为此建立了最庞大的组织体系，但仍然难以满足需要。更严重的是信息本身如何形成是一个没有解决的问题。许多重要的经济资源是没有价格的，而有些资源的价格是人为确定的，货币不具有统一经济价值尺度的功能，那么，靠什么来衡量不同质的经济资源及其相互联结的关系呢？如果国家仍坚持实行普遍的直接干预，那么资源配置的效率必然大大降低。盲目的脱离实际的计划安排和实施过程中长官意志的瞎指挥，造成了令人难以置信的损失和浪费。 改革，根本性的改革，已经成为无法避免的历史选择。 注：*本文及后面的《改革前期宏观管理体制的演变》、《宏观管理体制改革攻坚的酝酿和展开》和《深化宏观体制改革所面临的形势和任务》系作者应中国经济体制改革研究会的邀请，为改革与发展报告《中国道路》撰写的专题文章，原文标题是《宏观管理体制改革》写于1994年12月至1995年1月。 改革前期宏观管理体制的演变 对改革进展的判断是一个迄今为止都存在争议的问题。我的看法是，衡量一种经济体制的基本性质，主要看市场协调和行政协调（计划、命令），何者在经济运行中发挥着基础性作用，而不能看是否还有没有两种协调机制，更不能以政策、文件和理论臆想为根据。据此进行的分析得出的结论是，1979~1988年，中国经济体制改革已经基本完成了前期的战略突破，经济运行机制已经发生了实质性变化。其基本依据是：绝大多数商品和服务的价格已经由市场供求发挥基本的调节作用，生产和流通的指令性计划已缩减到很小的比例，资金积累的工具从财政为主转变为以金融为主，而且在宏观调控的方式上，信贷政策和财税政策已取代了计划指令的主导性地位，对国民经济的收缩和扩张发挥着决定性的作用。1989~1991年的改革调整时期所发生的全面性市场疲软、投资下降充分映证了经济运行机制的实质性转变。 中国改革的前十年大体可以划分为两个阶段，这是经济学界所普遍赞同的。从宏观管理体制改革的角度来观察，这种划分也是合理的。但是，我们必须时刻注意到这种划分的相对性，因为实际过程是非常紧密地联系在一起的。
改革的第一阶段��放松计划和行政控制（1979~1984年） 1979~1984年，改革的重心是农业，但是工业和其他行业也展开了各种改变管理体制的尝试。 1．农村改革取得成功。从70年代末开始的农村经济改革，最基本的内容是调整农产品收购价格和实行家庭联产承包责任制。在计划经济时期，农业生产、流通、分配也受到严格的计划和行政控制，农产品价格长期固定在不合理的低水平。农业为国民经济提供了巨大的积累，但在价值形态上却并没有反映出来，农民的生活水平几乎处于停滞状态。当时面临的问题首先是要让农业休养生息，因此必须提高农产品收购价格，并同时给农民以较大自由。联产承包责任制经历了从联产到组到联产到劳，再到包产到户，最后是包干到户的发展演变过程。到1984年底，全国农村实行联产承包责任制的生产队已达到100%，其中实行大包干的队占98%以上。在实行联产承包责任制的同时，对原来的人民公社体制进行了改革，即实行政社分离，设乡（镇）、村和村民小组，原有的政社合一、三级所有人民公社体制事实上就瓦解了。此外，在农村还发展了多种经济形式，改革了农村流通体制，放宽了对工副业的限制。总之，农村经济体制改革，特别是农民联产承包责任制的普遍推行，改变了长期以来农民在集体经济中处于被动的、被支配的生产劳动者的地位，使他们获得了生产经营自主权，成为相对独立的商品生产者，使过去集体与农民之间不协调的关系得到纠正和调整。由于实行政社分设，恢复信用社、供销社的“民办”地位和合作性质，国家与集体经济组织之间的关系也得到改善。国家还逐渐减少了对农产品统购派购的数量和品种，直至取消统购派购（1985年以后），实行合同定购，并不断提高农副产品收购价格，使国家与农民之间的关系得到了调整。因此，农民的生产经营积极性空前高涨，农村生产力得到了极大解放。1979~1984年全国农村社会总产值增长55.4%，年均递增9.2%；粮食产量增长33.6%，1984年粮食总产量超过4亿吨，登上一个新台阶；农民人均纯收入由1978年的133.6元增加到1984年的355.3元，增长1.7倍。同时，农村改革的成功为城市改革创造了必要的条件。 2．基本建设投资实行“拨改贷”。传统体制下我国基本建设投资资金来源渠道主要是国家财政拨款，这与统收统支、集中统一的传统体制相适应。银行只负责超定额、临时性的短期流动资金贷款，不为基本建设投资提供资金。事实证明，基本建设投资采用财政拨款、无偿使用的办法助长了争投投、争项目，造成建设工期拉长、工程造价提高、资金使用效率低下等一系列不良后果。 为改变上述状况，国务院于1979年8月转发了国家计委等单位《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》，规定凡是实行独立核算、有还款能力的工业、交通运输、农垦、畜牧、水产、商业和旅游等各类企业进行基本建设所需资金都可以贷款。1979年、1980年两年先在轻工、纺织、旅游等行业和北京、上海、广东3个省市中，选择投资少、见效快、利润高、建设条件好的项目进行试点。1980年和1982年国家有关部门又两次发出通知，要求扩大基本建设拨改贷范围，规定凡实行独立核算、有还款能力的企事业单位，进行基本建设所需投资，除尽量利用自有资金外，原则上都实行贷款制度。同时在基本折旧基金和还本付息后新增利润的分配方面，给予企业更多的利润刺激。从1985年开始，凡是由国家预算内安排的基本建设投资全部由财政拨款改为贷款。“拨改贷”是一个非常重要的尝试，其意义是多方面的。它打破了投资资金无偿使用的传统做法，赋予资金以价格，有助于节约资金，减少国家财政支出，提高资金使用效率。可以说，“拨改贷”是最终实现要素市场化的一个重要步骤。由于整个国有经济的机制并没有转变，“拨改贷”并不能扭转盲目争投资、争项目的固有倾向，甚至许多贷款也并没有被真正当作贷款而按时还本付息。但是由于实行“拨改贷”，投资项目的经济可行性、预期收益率开始为人们所注意，投资活动毕竟开始建立起最基本的经济评估和核算。 3．“计划外”经济迅速崛起。计划内外的区分是有多重含义的。这里所说的“计划外”经济是最广义的概念，包括所有不在原有计划直接调控范围之内的经济活动，而且需要说明的是，这里的“计划”本身就是指多种形式的计划。 相对于国家计划（也可以理解为中央一级的计划），省市自行安排并且不需要国家分配资金、物资和其他资源的建设项目或生产活动，这时被予以鼓励。即使投资项目被列入计划并上报国家，但投资资金来源国家不予保证，在筹资方面也被视为“计划外”。在中央经济控制放松的情况下，地方和企业自筹资金开始逐步发展起来。由于地方的经济权力得以扩大，各省市之间利用自己掌握的一部分经济资源开展了“经济协作”，虽然规模是有限的，但是对传统经济体制的冲击却是不可忽视的。地方之间的物资交换事实上成为“双轨制”的一个重要起源。影响更大的是，国家对一些重要基础部门实行的“计划包干制”。为刺激能源、原材料的稳定增长，国家对有关部门，在谈判的基础上形成一个计划的产量指标，要求部门必须完成，超出计划数量的部分，就是可以卖更高一些的价格。对计划外产品的价格最初有所限制，但这种限制的有效性从一开始就是令人怀疑的。之后限制越来越松，1985年正式取消了这种限制。“双轨制”价格完全合法化了。这种“边际调整”（或称为“增量改革”）确实起到了刺激生产、唤醒市场意识的巨大作用，同时也必然地引起了一系列矛盾和磨擦，包括腐败和经济犯罪。 另一种意义上的计划外经济，通常地被人们含糊地称之为“体制外”经济，这就是乡镇企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户。这些经济成份及其活动没有被纳入中央计划，甚至也不在地方的计划管理范围之内。然而在“对外开放，对内搞活”的总方针下，这个新领域迅速拓展开来。乡镇企业的起源可以追溯到“文革”时期的社队企业，再往前则可以追溯到“大跃进”时期的农村工业化运动。农民组织起来从事工业或其他非农产业，并不是自改革始，然而其真正成为一个重要的经济部门却是在80年代初期。短短几年时间乡镇企业就打破了国有企业一统天下的局面，其增长速度用“爆炸”一词来形容，似乎也并不过分。外商投资企业在东南沿海省市也纷纷建立起来，私营企业和个体工商户则在全国各地同时起步恢复，尽管相当一部分私营企业名义上还是集体企业。非国有经济分布在国民经济的各个领域，但最主要的行业是消费品生产和销售以及生活服务，这对于很快改变传统体制下的轻工业过轻、消费品供应不足的局面发挥了巨大的作用。从改革的角度看，更重要的是，这些经济成份从一开始就与市场机制紧密结合在一起，对推动整个经济体制的转轨也具有重要的意义。 4．财税改革的初步尝试：“利改税”与“分级包干”。国家与企业之间、中央与地方之间的分配关系是财政管理体制的两个重要内容。改革以前，国家对国有企业实行利润上缴制度。虽曾尝试过利润留成制度，但多数年份实行的是利润全额上缴或绝大部分上缴。在中央与地方的财力分配方面，过去曾试行过收支包干、固定比例分成、以收定支或以支定收等多种包干形式，但总的来看，地方财力是有限的，多数财权仍集中在中央。1979~1984年，通过“利改税”和“分级包干”，这两方面分配关系都开始发生变化。 （1）“利改税”。在实行“利改税”以前的几年中，国家对国有企业曾试行企业基金制度和利润留成制度。前者是指允许企业从利润、超计划利润或增长利润中提取一定比例作为企业基金，用于集体福利设施、奖金和生产技术措施等支出，后者包括基数利润留成、全额利润留利、增长利润留成、超计划利润留成等形式，留成利润用于与企业基金同样的目的。与此同时，国家在一些国有企业中进生了征收所得税试点工作。 在试点的基础上，国家于1983年和1984年分两步对国有企业进行了利改税改革。第一步利改税，主要是把原来国有企业上缴国家利润的制度改为按55%的税率交纳所得税，税后利润一部分按国家核定的留利水平留给企业，另一部分则以调节税或固定比例、递增包干、定额包干等形式上交国家财政。对盈利的小型国有企业，则按八级超额累进税率缴纳所得税。税后利润一般留给企业。对微利或亏损企业实行盈亏包干。 第二步利改税与第一步利改税相比，基本做法相同，只是在某些方面做了新的调整和补充。首先，大中型企业仍按55%的比例税率征收所得税；其次，对税后利润超过留利的部分大中型企业，原来以各种形式上缴的利润统一以调节税形式上缴，但对企业增长利润减征70%的调节税；第三，允许企业在上缴所得税前从利润中归还技改贷款；第四，对小型国有企业所得税实行新的八级超额累进税率；第五，对亏损企业和微利企业继续实行盈亏包干。 利改税的大方向无疑是正确的，它有利于规范和稳定国家与企业之间的分配关系，克服利润上缴制度的弊端，建立适当的激励机制，促进国有企业逐步走上自主经营 、自负盈亏的道路。但是，由于受多种因素约束，特别是价格扭曲造成的企业不平等，城市经济改革初期的第一步和第二步利税还存在一些问题。第一，所得税税率远高于世界上多数国家的标准，不利于扩大企业应有的自主权，影响企业活力增强；第二，以“调节税”形式取代税后利润上缴，实际上是以缴税之名，行缴利之实，模糊了税利界限，模糊了国家作为所有权和政权组织的不同权利要求；第三，税前还贷弱化了企业的预算约束，助长了企业投资规模膨胀，不利于国家财政收入的合理增长。因此，这种意义上的利改税难以持久。 （2）“分级包干”。从1979年开始，财政实行“划分收支、分级包干”的管理体制，即将预算收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，将支出分为经常性支出和专项支出，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政收支范围。地方财政收支的包干基数，按照规定的收支范围，以1979年为基数确定。凡收大于支的地区，多余部分按一定比例上缴；支大于收的地区，不足部分从工商税中按一定比例或全部留给地方，直至由中央财政再给予定额补助。从1983年起，“划分收支、分级包干”的财政管理体制又作了一些调整，主要包括一律实行收入按固定资产比例总额分成的包干办法，将烟酒工商税划归中央财政收入，中央投资兴建的大中型企业的收入划归中央，县办企业亏损由县财政负担一半，这些调整的目的显然主要是为了增加中央财政收入。 需要补充说明的是，对广东和福建两省中央决定从1980年起实行特殊政策和灵活措施，包括在外贸外汇收入方面以1978年为基数，以后增长部分或全额留成或比例留成，在财政体制上都实行“划分收支、定额上缴（或定额补助）、五年不变”的包干办法，使这两个省的财政和其他自主权大为增强。此外，对于少数民族地方一直保留着一些特殊的补助或照顾措施。 “分级包干”体制扩大了地方财权，调动了地方的积极性，但问题在于，这是一种很不规范的财政体制。虽然包干原则相同，但一省一率，地方与中央的讨价还价便在所难免。而且，以1979年一年的财政收支实际发生额为基数来决定以后几年的财政收支包干，也是不够合理的。 5．银行体制。改革以前我国只有一家大一统的国家银行，即中国人民银行。它既统管各项银行业务，又管货币发行，既是银行，又是行政机关，集多重身份于一身。因而既未能灵活有效地融通资金、运用资金，也不能很好地承担起金融宏观调控和金融机构管理的任务。改革一开始，中国人民银行的重组便提上了日程。 1979年，中国农业银行、中国银行和中国人民建设银行相继得到恢复。其中，中国农业银行是专门从事农村信贷业务的专业银行，中国银行是负责经营国家外汇资金、办理国际结算和外汇信贷等各种外汇业务的专业银行，中国人民建设银行是专门开展基本建设信贷业务的专业银行。专业银行的恢复和建立，对于资金的融通和运用、支持不同产业部门的发展起了积极的作用，但当时的中国人民银行依然肩负着工商企业存、贷款和金融宏观调控双重任务。 为了加强金融宏观调控和金融机构监管，建立中央银行体制势在必行。1983年9月国务院决定对中国人民银行进一步重组，中国人民银行专门行使中央银行职能，另设中国工商银行，承担原由中国人民银行办理的工商企业信贷业务。中国人民银行作为中央银行的主要职责是：掌握货币发行，稳定币值，管理利率，编制国家信贷计划，管理外债和外汇、黄金储备，研究、拟订和监督实施金融政策和法规，对各种金融机构进行监管。此外，还恢复了国内保险业务，成立了中国人民保险公司，改革和发展了农村信用社和城市信用社，建立了一些信托投资公司。这样，在改革的第一阶段上，已形成了包括中央银行、国家专业银行、农村和城市信用社、保险、信托投资机构等在内的相对完整的金融体系。 中央银行体制的建立、相对完整的金融体系的形成，是经济体制改革所取得的一个重要进展，对于促进经济发展，改善宏观调控具有十分积极的意义。但是，在这一时期金融体制中也还存在着带有根本性的缺陷，有待继续克服。首先，中央银行缺乏应有的独立性，在贯彻实施稳定货币政策方面受到许多限制；其次，专业银行既要实行企业化经营，又具有国家宏观调控和作为政策工具的职能，处于左右为难的境地；第三，货币政策的实施仍主要依靠信贷规模控制等直接手段，间接调控手段除利率外基本上空缺；第四，地方政府对当地银行可以施加较大的影响，往往使货币信贷政策扭曲。这些问题的解决，有赖于改革的进一步深化。 6．小结。在改革起步的前五年里，形成了以放松计划和行政控制为主调的改革第一阶段。首先是农业从僵硬的体制束缚下解放出来，初步走上以市场调节为主的轨道。农产品供应很快就丰富起来，迅速改变了农村面貌和城市消费品的供应状况。在工业和商业等经济部门，“计划外”经济得以形成和发展，出现了新的生机和活力，并将中国的改革推上“双轨”演进的道路。在发挥出巨大的积极作用的同时，也造成了一些消极影响。在国家控制最严格的领域，例如计划、投资、财政、金融等等，也采取了一些措施。这些措施从总的方向上看是符合改革目标的。例如基建投资“拨改贷”，实行资金的有偿使用，重组银行体系，成立中央银行，以及实行“利改税”等，均收到了一定的成效，是十分有益的探索，为城市经济改革的全面启动提供了可贵的经验。但也必须承认，这一阶段上有些改革措施如财政分级包干实际上是在重复过去曾经尝试地的老办法，既无多少新意，成效也不甚理想，特别是从长远看负效应更加明显，增加了建立新型财政体制的阻力和成本。 二、改革的第二阶段��由直接控制向间接控制转变（1985~1988年） 农村改革成效如此显著，超出了社会的普遍预期，大大增强了全面改革的信心。与农村相比，城市的活力似乎相差甚大。在这种形势下，把改革的重点转移到城市经济上来就成为刻不容缓的战略决策。中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，明确了发展有计划的商品经济的目标，全面改革正式展开。 城市经济改革所面临的问题实际上比农村改革要复杂得多。其原因在于，城市经济涉及的领域远远多于农村经济，各种经济单位之间的联系非常紧密，而且国家包揽一切的分配和福利制度已根深蒂固，计划经济的影响十分广泛、顽固。然而，城市改革的理论和政策准备却十分薄弱，在当时特定的历史条件下，这种准备确实也难以充分。采取渐进方式推进改革是多数人所赞同的。但是由于农村改革的成功来得如此迅速、巨大，相当一部分人预期城市改革在三四年时间内也可以大见成效，就是说，渐进的过程预计不会太长。事情很快就表明并非如此。1984年下半年开始研究全面改革的具体方案，初战的重点集中在价格和工资等基础性领域，这无疑是正确的，但是经过上下左右的反复讨论和协调，最后确定下来的改革措施范围大大缩小，步伐也明显放慢。之后在1985~1986年再一次提出更全面的配套改革设想，并且在1986年初开始成立了较强大的方案设计机构，研究制定在价格、税收、财政、金融、贸易以及企业制度方面综合推进的方案，然而由于种种原因，这套方案不断修改、压缩，最后完全取消了。最后在1988年，再一次提出加快价格改革的方针，可是当时正处于通货膨胀明显加剧的形势，消费者恐慌及抢购行为进一步恶化了宏观经济环境，不仅原来设想的改革难以出台，而且被迫进入一个以稳定经济为中心的调整时期，正面的改革战略没有按预计那样顺利推进，但是这个时期体制转移的变革事实上并不那么缓慢。其原因在于，除中央统一安排、部署、组织和实施的改革之外，还形成了省市地县和中央部门自己组织的第二条改革战线，而且还存在着并非由政府主动实施，而是由经济体系自发演化的第三条改革战线。三条战线的形成，导致中国经济改革走上了一条渐进、迂回、给基层以极大自由度、力求从局部突破、不断“试错”而且经常反复的道路。这是一个并非事先选择的基本战略，其实际推行的结果，必然地形成了双重体制并存的格局。 1．全面启动“双轨制”。几乎在所有经济领域都采取了稳住一块，放活一块的办法，前者继续按老体制运行，后者则受片面的市场机制的调节。 （1）生产方面。指令性计划的范围逐步缩小，指导性计划和完全由市场调节的范围逐步扩大。从1985年开始，原由国家计委管理的指令性计划产品由上年的123种减少为60种，指令性计划产品产值占工业总产值的比重由原来的40%左右下降为20%左右。而所谓指导性计划，一开始就界定不清，在实际执行过程中，很快就靠近市场调节部分，最后就完全并入市场调节部分。由于政府对工业生产的计划控制主要是通过国有企业来实现的，因而工业生产的所有制结构变化也可以在一定程度上反映出生产受计划调节和市场调节份额的变化情况。统计表明，在改革之初的1979年，国有工业在全国工业总产值中的比重为81%，其余为集体工业；在城市经济改革开始全面启动的1984年，国有工业在全国工业总产值中的比重下降为73.6%，集体工业比重则上升到36.1%，个体和其他类型工业比重超过7%，总的来看，这一阶段上生产领域中计划调节的范围逐步缩小，但生产的计划调节方式依然存在，市场调节的范围逐步扩大，而且最终从数量上占据主导地位。 （2）流通领域。减少了国家计划统一调拨分配的商品、物资的数量和品种，进一步扩展了商品的双轨价格。1984年以后，由国家收购调拨的人民生活必需品等重要商品由65种减少为20种，对主要农产品取消了统购派购制度，改以合同订购，完成订购任务后可以自由购销、自由议价；由国家统一安排供应出口的商品由原来的70多种减少为36种；国家统一分配的物资由原来规定的256种减少为65种左右。对于煤炭、钢材等重要生产资料，允许企业将超过计划生产的产品，以高于国家规定的价格自行销售。1984年初，钢材等重要生产资料的市场调节价格比国家规定的价格高出约30%，由于经济趋热，到下半年钢材、煤炭、木材、水泥等的企业定价比国家规定价格高出1~2倍。1985年正式取消对计划外产品的价格活动限制，允许企业自行协商定价，同时企业自销比例进一步提高，价格双轨制的范围也相应扩大。1987年水泥、木材、钢材、煤炭流通中国家计划分配的比重已分别下降到15.6%、27.6% 47.1%和47.2%。流通领域中，所有制结构的多元化也取得了明显进展。国有商业在社会商品零售总额中的份额由1978年的90.5%下降到1984年的46.5%和1988年的39.5%，集体商业份额由2.1%上升到14.8%和26.1%，国有商业在改革前所占据的绝对统治地位已从根本上动摇了。 （3）收入分配方面。出现了工资性收入与工资外收入并存、工资收入中固定工资与奖金、浮动工资并存的局面。1984年国务院对国有企业发放奖金问题作出了规定，计件工资形式也开始在企业中得到推广。据统计，国有单位职工工资总额中计时工资所占比重1978年为85%，1985年下降到57.2%，1988年进一步下降至49%。各种奖金所占比重则由1978年的2.3%升到1988年的17.2%。计件、加班工资等所占比重也有明显提高。同时，在这一阶段上除工资性收入之外，其他一些收入形式也逐渐多了起来，包括职工第二职业收入、单位以各种名义发放钱物、利用价格“双轨制”进行了倒买倒卖活动的收入，等等。有些收入不合理但是合法，有些收入既不合理也不合法，属于灰色收入或黑色收入。这些非工资性收入比工资性收入增长得更快，成为职工总收入过快增长的直接推动力量，在职工总收入中的比例也越来越大。 （4）投资方面。由国家计委控制的份额越来越小，特别是由中央政府控制的份额更小，越来越多的投资是由地方、部门、企业和个人自主立项、筹资和完成的。而在1985年以前，原则上说国家对用预算内资金、自筹资金和利用外资进行的投资建设都实行指令性计划，多数项目需要由国家计委和国务院审批。1985年以后，国家只对预算内拨改贷投资、纳入国家信贷计划的基建贷款以及利用国际组织和外国政府贷款安排的基建投资实行指令性计划。对地方、部门、企业自筹资金和利用自借自还的外资安排的基本建设，实行指导性计划。同时，还下放了投资审批权。生产性建设项目由国家计委审批的资金限额由原来的1000万元以上提高以3000万元以上；限额以下项目由地方、部门自行审批；利用外资项目则根据不同情况，由地方审批的限额放宽到500~3000万美元以下。1987年省市在能源、交通、原材料方面的投资项目审批权进一步由3000万元扩大到5000万元。据统计，在全社会固定资产投资中，国家预算内投资所占比重1981年为28%，1984年为23%，1988年进一步下降到9%，利用贷款、外资和自筹资金所进行的投资的比重则大幅度上升。据分析，在1985年全社会固定资产投资中国家直接控制的部分不过1/3，国有单位投资中也只有一半受国家直接控制。正是在改革的这一阶段上，直接受计划控制的投资、不直接受国家计划控制的投资以及完全不受国家控制的投资三者各自所具有的独立特征才变得特别明显起来。 （5）外贸外汇方面。传统体制下严格的计划管理和控制开始有所松动，推行外贸企业创汇留成，出现外汇调剂市场和双重汇率。1985年以后，各级外汇管理局为把企业留成外汇搞活用好，采取多种形式，积极开展外汇调剂业务，促进了外汇资金的横向融通。1988年国家外汇管理局颁布了《金融机构代客户办理即期和远期外汇买卖管理规定》。当年全国成立了39个外汇调剂中心，放开了调剂价格，扩大了调剂范围，沟通了外商投资企业与国有企业两个调剂市场。此外，还试办了个人外汇调剂业务。这样，外汇供给上便出现了计划供给与市场调剂两个渠道，相应地出现了双重汇率，即官方汇率和调剂市场汇率。在1988年经济过热的时候，外汇调剂市场汇率与官司方汇率曾出现很大的差距。 2．推行“计划单列”。计划单列是放松计划控制、推进计划管理体制改革的一个独特方式。计划单列分两种：一是一些大城市在国家计划中实行计划单列，二是一些特大型企业（企业集团）在国家计划中实行计划单列。从1983年开始，国家陆续对重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、广州、西安等城市实行计划单列，最终有十四大城市获得这一特殊待遇。所谓计划单列，是指有关城市在生产建设、交通运输、物资分配、商品购销、外贸进出口、财政信贷、劳动工资、科学技术以及社会发展等方面，享受相当于省一级的经济管理权限。这些城市也同时被赋予了进行综合配套改革试点的权力。为了增强企业活力，促进横向经济联合和专业化协作，减少管理层次，实行政企分开，1986年起国家对一汽、二汽、重型汽车工业公司等实行了国家计划单列。享受计划单列待遇的企业逐渐增加到20多个。一些大型基本建设项目也实行了国家单独立项。 计划单列从形式上看，只能是计划经济体制的一种改进，而不能称之为改革。然而，从其特定的条件和特定的内容来看，却发挥了促进经济体制转轨的作用。从城市计划单列来看，因其选择的都是一个区域的中心城市，为强化市场联系而相互弱化行政干预提供了一种可能。以省为界的一些行政垄断或阻隔受到削弱。改革和开放的措施较易推行而且由此引起的震动也相对减少了。这样做，事实上更有助于建设以中央为核心的新宏观调控体系而不是相反。从大型企业的计划单列来看，直接的好处是使企业自主权得到充实，而不是落在部门或地方政府的手里。尽管在国家计划内这些企业仍然受到某些直接控制，但是比之过去层层束缚毕竟是一种解放。总之，计划单列是一种用强化或泛化国家计划约束的办法来突破传统的计划经济体制的特殊办法。 3．企业承包经营责任制。从80年代初开始，许多国有企业就开始在内部推行承包责任制。显而易见，这种办法是从农业改革中移植过来的，对此许多官员和学者并不赞同。经过几年的放权让利改革，国有企业的市场经营意识普遍有了提高，但是并没有找到真正解决问题的办法，特别在企业组织机制上更是这样。1984年开始理论界对新的企业模式展开了热烈的探讨，提出了各种设想，其中尤以改革为股份企业最有影响，但直接普遍推行股份制却并不具备条件。这时也提出了其他过渡性办法，决策部门也认真研究了具体的实施办法。然而，1986~1987年国有企业的经营状况迅速恶化，现实情况十分紧急，许多部门（包括财政部门）都呼吁全面推行承包经营责任制是唯一选择。于是承包制度用于取代其他综合配套改革，成为解决复杂问题的一个简便办法。普遍推出承包制之后，企业利税滑坡的局面得以改变，厂长（经理）和职工的积极性在短期内甚为高涨。到1988年度，全国预算内工商企业的承包面已超过90%，其中大中型工业企业达到95%，承包期普遍为3~5年。承包制的内涵，一方面是企业对国家的承包，如后来最常见的“两保一挂”方式，一方面是企业内部的层层承包。承包制从一开始就存在明显的缺陷：一是承包条件的确需要国家与企业进行一对一的谈判，谈判中的弹性、随意性很大，而且承包形式多样，显示出其严重的不规范性；二是缺乏有效的风险约束机制，往往是包盈不包亏，作为承包人的厂长（经理）更难以对企业亏损负全部责任；三是承包制助长了企业职工工资的过快增长；四承包制固化了价格、税收、财政等基本经济关系，拖延了主动的调整和改革。各级政府有关部门曾多次试图改进承包办法，但并不能解决这些问题。 4．部门投入产出包干。为了保证基础产业的稳定增长，国家从“六五”时期开始先后对石油、石化、煤炭、冶金、有色、铁道等六个部门实行了形式和内容不同的包干体制。石油部门实行的是产量包干责任制，从1981年开始包干三年，1984年起又续包七年；石化总公司从1985年开始实行税后留利盈亏责任制，主要内容是“四定”、“四包”，即定产出、定投入、定税种税率、定留利办法，在“四定”基础上实行“四包”，即包财政上缴、主要产品产量、开发基金和产品质量；煤炭工业实行的是全国统配煤矿投入产出包干；有色金属部门从1984年起实行财政定比包干；钢铁工业实行投入产出包干；铁道部门实行投入产出、以路建路经济承包责任制。此外，电力工业从1988~1990年实行“两包一提”承包经营责任制，民航部门“七五”时期实行了利润和外汇收入“倒一九”分成制。 部门包干责任制的实行，有利于调动部门生产经营积极性，增强部门的责任感和自我积累、自我发展的能力，一定程度上改变了投资向国家等、靠、要的状况，初步改变了国家与各专业部门之间职、责、权不明，部门、企业吃国家“大锅饭”的局面。但是，部门包干在实行过程中也出现了一些矛盾、困难和问题。一是由于外部条件的变化难以预料，行业向国家“包”的条件（如产量、税收等）和国家为行业“保”的条件（如能源、原材料、运力等）都难以按计划完成或保证；二是一些部门存在局部观念和短期行为，造成部门内职工收入和福利开支增长过快，发展后劲严重不足；三是部门包干与地方包干、企业承包等体制发生矛盾，如部门包干是为了发挥行业内部统筹安排、合理配置资源的长处，但企业承包制却使企业利益成为中心，不利于行业整体优势的发挥；行业包干后地方出于财政包干的考虑，对于自己区域内的中央直属企业也有刁难、设卡行为。部门包干并没有解决政企不分问题，相反，一定程度上它使部门内部的“政”与“企”之间关系更紧密地混合在一起了。 5、地方财政包干。从1980年起我国实行的是“划分收支、分级包干”的财政管理体制。这一体制在实践中暴露出的缺陷主要是中央财力过少而支出任务过重，另外，按照企业事业单位的隶属关系来划分收支范围也有许多不合理之处。因此，从1985年起，实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管理体制，其主要内容和特点是：按照税种划分中央收入、地方收入和中央地方共享收入，按照行政隶属关系划分中央地方财政支出范围，然后根据中央、地方收入与支出的不同情况分别确定地方向中央上解的定额或中央给地方补助的定额，一定五年不变，地方可以多收多支。到1988年，对这一财政管理体制又进行了一些改革，全国39个省、市、区和计划单列市除广州、西安的财政关系仍分别与所在省联系外，其余37个地区的财政管理体制可分为六种形式：一是收入递增包干；二是总额分成；三是总额分成加增长分成；四是上解额递增包干；五是定额上交；六是定额补助。这些财政管理体制无论形式如何，其实质都是包干。 财政包干体制对于刺激地方增收的积极性无疑起到了明显的作用，客观上也在一定程度上促进了地方经济的发展，但不应忽视的是，财政包干制与企业承包制一样是不规范的，随意性较大，体制运行的成本较高，而且财政包干制不仅没有使中央财力如预期的那样扩大，反而出现了两个比重（财政收入占国民生产总值的比重、中央财政收入占全部财政收入比重）都明显下降的后果，这种局面对今后建立规范化的财政管理体制和扭转中央财政收入比重下降的趋势是十分不利的。 6．金融宏观调控作用增强。改革以来，金融在经济生活中的重要性日益增强。由财政和信贷两种渠道所提供的生产建设资金总量中，财政资金所占比重1978年为76.7%，1984年以后下降为1/3左右，而信贷资金所占比重则由23.3%上升到2/3左右。因此，1984~1988年时期金融宏观调控在经济生活中已经开始具有举足轻重的影响。在不知不觉中，信贷和货币供应量的伸张与收缩已经成为决定国民经济规模的主要因素，计划和其他行政性调控手段的影响却日益弱化。长期实行的以实物管理为主的模式事实上已让位于以价值管理为主的模式。因此，从国民经济全局的运行机制来看，金融已经成为主要的调节工具，这正是宏观管理间接化的基本标志。但是，对金融本身的调控却主要依赖于直接手段，现代市场经济中成熟的货币政策工具尚无从谈起。 从1984年底开始酝酿1985年的金融改革，其基本内容是银行信贷中贯彻“统一计划、划分资金、实存实贷、相互融通”的原则。改革的初衷是无可非议的，是为了解决专业银行过去可以随便向人民银行透支、在资金上吃“大锅饭”的问题。但是，当时提出各专业银行可以自主支配的信贷资金数额以1984年的实际贷款数为基数核定，结果，为了增加信贷基数，许多金融单位竞相发放贷款。1984年银行各项贷款总额比1983年增长28.9%，在新增贷款中12月份一个月的增长额就占全全年的增加额的48.4%，发放贷款应当遵循的一些标准、条件搁置到了一边，许多不该贷的款项贷出去了，这在一定程度上说是由政策失误所引致的金融秩序混乱。在这种形势下，1985年首次提出了“加强宏观调控”的口号，对许多政府官员、企业管理者和经济学者来说，似乎第一次意识到，改革并不是仅仅靠放开就可以完事大吉了。然而，金融改革并没有形成成熟的方案。 1986年明确了银和流动资金实行“存贷挂钩”、“多存多贷”、“少存少贷”的政策，同时中央银行不再包专业银行资金。各专业银行开始十分注重组织储蓄存款，包括进行储蓄承包，开办多种储蓄形式，开展优质服务，增加资金来源。1987年城乡储蓄存款余额达到3075亿元，比上年增长36.3%，同时还出现了利用不规范的方式过分揽储的现象。更严重的问题实际上存在于“多存多贷”与“控制总规模”之间。由于忽视了“存款创造”这个十分重要的银行机制，允许“多存多贷”事实上就不可能稳妥地控制住货币供应量。 这个时期金融市场的发展速度很快，但随意性也较大。1984年以后，银行同业拆借市场迅速扩张，形成了很大影响。1985年实行的“实存实贷”信贷管理办法中明确规定，基层银行资金不足时可以相互融通。1986年拆借量达300多亿元，次年猛增至2400亿元。到1988年，除个别地区外，全国已建立了以城市为依托的拆借市场，并且形成了跨地区、跨系统、多层次纵横交错的融资网络。拆借市场的建立，打通了资金横向流动的渠道，但是，这种拆借事实上一开始就具有变相贷款的性质，并不完全是银行之间调剂资金头寸余缺的工具，这样就为金融宏观管理增加了很大的困难。另一个问题也没有引起注意，各专业银行分支机构之间可以直接融通资金，总行统一调剂资金的功能就势必受到削弱，分支机构的权力急剧膨胀，对信贷风险的集中管理几乎是不存在的。 比较而言，商业票据贴现市场和短期企业债券市场并没有形成很大影响。1980年上海首先进行了商业票据承兑贴现的试验，1984年中国人民银行总结了上海、重庆等地的经验，决定扩大试点，并于1985年4月起在全国开办这项业务，此后于1986年正式开办了对专业银行贴现票据的再贴现业务。同时，在金融改革试点城市开放商业票据的流通市场。到1987年末，全国商业票据贴现金额在200多亿元。但是，总的来看，票据贴现的规模还是十分有限的，并没有按期望的那样成为一个主要的货币市场。1987年在27个试点城市开放了企业短期债券市场。上海无线电四厂等三个单位当年向社会发行了6450万元期限为3、6、9个月不等的短期企业债券，并允许在二级市场上买卖。 长期市场方面也开始出现了多种探索，各种证券都有所尝试。早在1981年财政部就开始向社会发行国库券，之后逐年扩大规模。发行国债弥补财政赤字，减少并最终取消向银行透支，无疑是十分积极的措施。但是国债发行一开始就沿袭了过去“爱国公债”的做法，靠政治动员和行政摊派来落实，流通问题几乎就没有予以考虑，所以在相当长时期内国债并不受投资者欢迎。国家重点建设也开始试行债券融资。主要有两种：一种是中央发行的重点建设债券，一种是电力、冶金等部门发行的重点企业建设债券。到1988年末国家重点建设债券余额达55亿元，重点企业建设债券余额达40亿元。1985年在银根收紧的情况下，中国工商银行、中国农业银行经中国人民银行批准，分别在城乡发行为期一年的金融债券，利率9%。此后其他一起银行也获准发行金融债券，到1988年末，金融债券累计发行85亿元。此外，国有企业和一些大型集团企业，为筹集技术改造资金也发生了企业债券，期限以1~3年为多。到1987年底，企业债券累计发行127亿元。1987年股票发行10亿元，1988年又发行25亿元，累计35亿元。股票市场的发展尚属初步探索，没有像后来那样引起全社会的关注，在直接融资中所占的份额很小。但是其意义无疑是不同寻常的。 需要指出的是，在较为规范的公开的金融市场形式之外，事实上还形成了多种不规范甚至不公开的资金融通渠道。例如，企业集资，地方集资，企业之间和地方之间的合资、合作，实际筹集的资金规模是十分巨大的。还有一些半合法的基金会，甚至也存在着许多不合法的金融活动。 7．小结。在改革的第二阶段，城市经济成为重点。与农村经济改革相比，城市经济改革面临的任务十分艰巨。很少有人认为全面改革可以毕其功于一役，但是，组织并分步推行系统配套改革不仅是必要的，而且也是可能的。思想上的障碍和对改革风险的担心，特别是既有利益格局的刚性妨碍了正确决策。出乎预料的是，以分散突破、迂回前进为主要特征的推进方式，也取得了显著成绩，旧体制不断收缩，新体制因素日渐状大，从宏观管理的角度来看，对生产、流通、分配和消费等基本经济活动的调控，已经初步实现了由直接干预转变为间接干预为主。 计划管理的“双轨制”，各种行业多种形式的包干制是这一阶段的主要改革办法，一方面进一步削弱了直接控制，促进了市场机制的发育；另一方面又为统一的规范改革设置了障碍，拖延了价格、财政、税收、金融和企业方面深层次问题的解决。短期内似乎避免了许多风险，然而从中长期来看，这些风险并没有消失，随之出现的改革调整时期绝不是偶然的。
宏观管理体制改革攻坚的酝酿和展开 从1988年第四季度开始，为抑制通货膨胀，稳定宏观经济，中央决定进行治理整顿。改革进入了一个调整时期。在三年治理整顿期间内，一些原来突出的问题得以缓解，但深层次的矛盾却进一步发展。市场疲软和“三角债”不仅困扰着国有企业，而且成为宏观经济管理的难题。更重要的是，这个期间经济发展速度大幅度降低，企业困难增加，而财政和金融更集中了各种矛盾，压力日趋严重。这些问题只能通过加快改革来解决。1992年春邓小平视察南方发表谈话，改革进入了新的历史时期。从1993年开始，特别是在1994年，宏观管理体制改革取得了突破性进展。 一、治理整顿（1989~1991年） 治理整顿从1988年第四季度开始到1991年底持续了三年时间，是我国改革开放的一个特殊时期。 1．治理整顿的背景。1984年开始的全面改革引起了经济生活的巨大变化。一方面企业和地方活力增强，生产、投资和流通领域呈现出一派繁荣景象；另一方面，宏观管理和经济监督却不能适应形势，出现了一些混乱现象。最突出的问题是投资失控和经济过热，以及“双轨”冲撞、市场秩序和分配关系出现严重的消极变化。1985年，国内生产总值增长12.9%，工业增长21.4%，固定资产投资增长38.7%，社会商品零售额增长27.5%，银行各项贷款增长23.9%，货币流通量增长24.7%，表现为全面的经济过热。为此，政府提出要加强宏观调控，并制定了经济“软着陆”的对策。但是，“软着陆”政策并没有得到切实的执行，经济依然在偏“热”状态中运行。例如，1985~1987年城镇商品零售额年均增长21.5%，比1980~1984年的平均增长水平高出11.8个百分点。需求膨胀愈演愈烈，价格上涨不断加速，结果在1988年出现了极为严重的局面。当年投资增长23.5%，社会商品零售额增长27.8%，银行贷款增长16.8%，货币流通量增长46.7%，物价逐月攀升，全年零售物价指数达到18.5%，其中12月末零售物价指数比上年同月上升26.7%，各地出现了较为普遍的抢购风潮。正常的经济运行受到了巨大威胁，改革陷入进退两难的境地。因此，采取非常措施控制需求、改善秩序、稳定经济，是当时刻不容缓的政策选择。 然而问题并不仅只限于经济生活领域。由于“双轨制”的发展和深化，追逐“差价”收益（即所谓“寻租”）的现象愈演愈烈，加剧了一般意义上体制转轨时期必然发生的经济秩序混乱，形成了越来越多的体制真空和漏洞。社会生活中生成了十分突出的收入分配不公和政府官员腐败现象，引起了人民群众强烈的不满情绪。这些问题又没有受到应有的注意和重视，宣传和疏导不力，终于成为1989年春夏之交政治风波的一个主要诱因。我们不得不为此付出沉重的代价。原有改革战略的长处在于其绕开难点、分散风险，但是没有想到的是，它带来的矛盾和问题集中起来，以猛烈得多的形式爆发出来。 治理整顿也是改革自身的调整时期。经过一个以各部门各地区自主行动为主要特征的全面改革阶段，各项改革措施之间相互协调不够的矛盾暴露出来，有些方面过分超前，有些方面则过分滞后；在不少领域，旧的直接调控体系被打破了，但是新的间接调控手段却没有充分发挥替代作用；经济活动主体和活动方式多元化了，但与之相适应的规划、法律及机构却没有建立来。在这种形势下，改革势必需要一个休整时期，进行填平补齐，巩固完善，否则不仅没有能力继续前进，而且必定会蒙受更大损失。 2．成效与问题。中共十三届五中全会对“治理整顿”规定了六个主要目标：一是逐步降低通货膨胀率，要求全国零售物价上涨幅度逐步下降到10%以下；二是扭转货币超经济发行的状况，逐步做到当年货币发行量与经济增长的合理需要相适应；三是努力实现财政收支平衡，逐步消灭财政赤字；四是在着力于提高经济效益、经济素质和科技水平的基础上，保持适度的经济增长率，争取国民生产总值每年增长5~6%；五是改善产业结构不合理状况；六是进一步深化和完善各项改革措施，逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的，经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。 治理整顿期间经济运行的结果，就稳定经济，消除通货膨胀这个主要目标来说，颇为令人满意。通货膨胀率在1989年虽然仍高达17.8%，但主要是上年滞后影响的结果，实际上1989年末的零售物价指数已经降到了一位数以内，1990年、1991年全国零售物价指数上涨分别只有2.1%和2.9%，通货膨胀率的下降幅度之大，简直可以说创造了一个奇迹。因此可以说，上述第一个目标已完全实现了。其次，由于实行严厉紧缩的货币政策，1989年货币发行量增长率只有9.8%，1990年和1991年分别为12.8%和20.2%,至少可以说，1989年、1990年的货币发行量得到了有效控制，但1991年货币发行量增长率已经有了明显的恢复。消灭财政赤字的目标没有实现，而且财政赤字呈扩大趋势。1989年、1990年、1991年财政赤字分别达到92.3亿元、139.6亿元和202.7亿元,比治理整顿前扩大了许多，并于1991年达到建国以来最高水平。但是，客观地来分析，财政赤字并不必然意味着经济处于不健康状态。当然，财政收支平衡总是一种理想情况。第四个目标后来有许多不同看法。经济增长率在三年治理整顿期间平均为5.5%，可以说达到了规定的增长目标。但分年度看，1989年、1990年经济增长仅为4.4%和4.1%,恐怕偏低了一些,特别是工业总产值1989年仅增长8.5%，比上年低12个百分点，个别月份还出现了零增长和负增长的情况。在改革产业结构、缓解能源、原材料供应紧张和运力不足的矛盾方面可以说也有明显成效，但必须清醒地看到，在治理整顿的三年中经济处于不太景气状态，因此基础产业“瓶颈”约束矛盾的缓解只是相对而言，一旦经济恢复正常发展，就不再是这个局面了。如果考虑到治理整顿应当为以后的发展奠定一个良好的基础，那么这一目标就不能说已经实现。第六个目标本身是较为模糊的。治理整顿期间在深化和完善各项改革措施方面做了一些工作，但新型宏观调控体系并未建立起来。更需要说明的是，对于目标模式的提法从一开始就引起许多争议，看法很不相同。 如果不是从原则或目标出发，而是从基本事实出发，那么治理整顿的成效和问题突出表现在如下三个方面： 第一，三年治理整顿使价格总水平上涨幅度由两位数降低到微不足道的水平，但与此同时形成了较为广泛和持久的市场疲软，巨额库存累积，而且经济发展速度比1979~1988年的平均水平低一半左右。这两个方面可能正好说明了治理整顿的主要成就和主要代价。大量的库存和外汇储备的增加意味着经济资源处于闲置状态，制约了应有的经济增长。治理整顿期间可能取得的发展速度而没有达到，这对于我国这样一个处于经济起飞阶段的发展中国家来说，无疑是一个巨大损失。另一方面，持续的市场疲软和巨额库存，对于调整产业结构、产品结构、逼迫企业开拓国外市场，增加出口，提高经济管理人员的市场意识和经营水平，转变企业经营机制，发挥了相当大的积极作用，在非国有经济部门，这方面的效果尤为显著。 第二，治理整顿期间产业结构调整有所进展，但进展十分缓慢。从生产结构来看，农业和基础工业的增长相对于一般加工工业的增长有所加快。工业与农业增长速度之比，1985~1988年为4.34:1,1989~1990年改变为1.55:1,工业与能源增长之比由3.36:1改变为1.95:1,工业与运输邮电业之比由1.32:1改变为1.19:1。从投资结构看，基础产业投资占固定资产投资比重有所上升，但并不如意，其中最突出的“瓶颈”行业交通和通信在全部投资中的比重并没有显著提高。由于产业结构的调整需要通过投资来实现，任何投资项目都有自身的周期，特别是基础部门，一次性投资量大，建设周期长，资本回收慢，而且国有经济在基础部门占据垄断地位或统治地位，而国有经济恰恰存在机制转称慢、缺乏活力的问题。实际上，财政信贷等方面的宏观政策并没有向基础部门作最大限度的倾斜。至于存量结构调整，在乡镇企业和其他非公有经济部门有显著进展，但是，国有企业却进一步被国家包保下来。 第三，治理整顿期间经济秩序明显好转，但原来存在的问题并没有消除，所谓改善主要是量的变化而非质的变化。税收征管方面有所进步，特别提个体工商户的税收有较快增长，但偷税、漏税现象依然存在，而且具有相当的普遍性，甚至还时常发生抗税行为；假冒伪劣商品还在泛滥，走私贩私活动有禁不止，价格、利率、汇率和土地租金等方面的“双轨制”继续存在，成为衍生腐败的温床。总之，经济秩序混乱可以通过强制性的行政命令办法而缓解于一时，但不能从根本上消除经济秩序混乱的根源。 3．调整时期的改革进展。治理整顿期间改革的进展主要体现在以下几个方面： 第一，增强了信贷、利率对国民经济的调控作用，使货币政策成为主要的宏观调节手段。治理整顿初期曾寄很大希望于加强直接计划和行政手段，例如清理投资项目，禁止新开工，上收审批权，冻结物价，恢复配给制等等。在地方和企业的“变通”对策面前很快就显得力不从心，实际效果大大低于最初预期。真正使投资规模收缩和价格水平回落的原因，是信贷收紧和利率大幅度提高。之后，调整紧缩力度，促使投资回升的主要原因也是固定资产贷款的增加和利率的三次下调。当然，对信贷、利率的调整本身还是通过规模控制、国家统一确定利率等方式实现的。 第二，大幅度调整了外汇牌价，使汇率接近统一，成为调节对外贸易和国际收支的有力工具。1989年12月16日和1990年11月17日人民币与美元的比价由3.7元兑换1美元分两步调至4.7元兑换1美元和5.2元兑换1美元。此后又连续进行微调，使当时的官方汇率与调剂市场差价只有5%左右，与黑市汇率相差10%左右。汇率大幅下调，为理顺国内价格与国际价格的关系，都创造了十分有利的条件。汇率下调还促进了出口，抑制了进口，对于缓解国内市场疲软、防止经济萎缩起到了良好作用。 第三，价格结构改善，“双轨”差价缩小，市场供求在价格形成中发挥了更大作用。长期偏低的基础产品和服务价格，经过近两年的调整，显著提高。铁路客运、货运价，国内邮资，水路客、货运价，航空客运价，钢材、有色金属、原盐、原油、木材、煤炭等价格分别提高20~150%不等，棉、油、糖料、烟等农产品收购价格分别提高10~50%不等，粮食等食品价格也有较大幅度调整。总之，在治理整顿期间，生产者价格水平与消费者价格水平的不合理差距缩小了，一些产品的财政补贴取消了，生产资料的双轨差价减少了，市场供应在价格形成中的决定性的作用得以恢复和增强。 第四，外贸企业开始建立平等竞争和自负盈亏的经营机制。在大幅度下调人民币汇率的同时，国家还调整了关税税率，并两次扩大了进口商品改代理作价的范围，取消了财政对钢材等13种商品和纯碱等6种商品的进口补贴。从1991年起，外贸出口全面实施自负盈亏的新体制，各地外汇留成比例统一，主要政策环境差异消除，有力地推动了平等竞争的形成。 第五，扩大对外开放，为吸引外商投资创造更好的体制和政策环境。上海浦东的开发，《中外合资经营企业法》的修定以及其他有关外商投资法规的颁布和实施，特别是在知识产权保护方面《著作权法》、《计算机软件保护条例》等法律法规的出台，对于保持和发展对外开放的良好势头发挥了十分积极的作用。 第六，住房制度改革重新起步。治理整顿开始时住房制度改革曾陷入停顿，先行试验的城市或地区遇到很大的压力和困难。从1990年下半年开始，住房制度改革重新升温。1991年5月1日，全国最大城市上海率先推出“全方位”的住房改革方案。按照国务院有关领导机构的要求，全国400多个城市1991年在住房制度改革方面都有所行动。 除了国家统一安排、部署的改革措施外，在改革的另一条重要战线即局部推进的改革方面，也取得了许多积极的进展。例如，沿海地区为扩大开放、吸引外资采取了一系列制度改革措施；山东、广东等省市在财政金融改革、基础产业筹资方面探索出许多新办法；广东率先调整城镇粮油价格，海南在全省范围内实现了粮油购销同价，全面十多个省市放开了全部卷烟价格；在调价的同时，一些省市压缩了平价粮油销售数量和定额，不同程度地减少了对蔬菜和副食品的价格补贴；广东顺德在企业产权管理体制方面、浙江温州在股份合作制方面都有新的尝试；上海、深圳两地建立起了较为规范的证券交易所；部分经济特区（如海南）建立了新型社会保障体系；中国民航局在实施政企分开、引入竞争的改革中取得显著进展。 同样不可忽视的是，在改革的第三条战线即在现行体制和政策框架内带有自发性的改革也产生了一些影响。例如，在治理整顿期间工业生产和销售的指令性计划的比重自动缩减了，许多商品价格随供求波动的态势自动放开了。 治理整顿期间，特别是后两年内，积极的全面的改革具有十分广泛的行动空间，但实际上改革并未尽最大的可能向前推进。在企业改革、金融体制改革、社会保障和福利制度改革、财政体制改革和价格改革等方面，本来都可以迈出更大的步伐，但是由于种种原因，一些有利时机没能被充分利用，这是十分令人遗憾的。 二、建立新型宏观管理体制的框架 从1992年开始，改革开放和经济发展的步伐迅速加快。中共十四大提出，我国经济改革的首要目标是建立社会主义市场经济体制。1993年中共十四届三中全会作出决定，描绘了新型经济体制的基本框架。中国的经济发展进入了更加成熟、更加自觉的历史时期。1992~1994年，经济体制转轨取得了实质性进展，其中最为显著的是，在宏观管理体制方面，初步奠定了一个适应市场经济的基础框架。 1．改革开放的新形势和新问题。在邓小平视察南方谈话精神的鼓舞下，经济改革骤然升温。价格改革几乎是自动加速。到1993年初，消费品价格差不多全部自由化了。粮食价格，历来认为最不容易市场化了，仅仅一年时间绝大部分管制被取消了。生产资料价格80%以上实现了由企业自主定价。服务价格也紧紧跟随上来，有的调整，有的放开，显著地靠近市场供求均衡水平。企业改革开始触动长期以来不敢运作的领域，如劳动用工制度、人事制度和内部分配制度，一些不称职的或富余的职工从生产岗位上撤离下来，有的分流出去，有的则暂时在企业内等待重新安排。为加快企业改革，国务院制定了《国有企业转换经营机制条例》，全面审查和界定了企业的经营自主权，要求全部落实到企业。与此同时股份制改组掀起前所未有的热潮，国家体改委和其他有关部委为此发布了一系列规范意见和暂行条例。新的企业财会制度开始实施，这对于推动企业进入市场经济运行轨道具有十分深远的意义。 为社会和政策机构所始料不及的是，生产要素的市场化。劳动力流动，特别是农村劳动力的跨地区流动，规模之大，几乎是史无前例的。土地进入市场的速度更令人惊奇，在此之间，全国绝大部分地区，土地甚至是没有任何价格的。由于缺乏相应的制度和管理，土地使用权的转让自然很不规范，炒买炒卖的投机活动愈演愈烈。同样不规范的金融市场的扩张也像是一阵狂风暴雨。股票市场、债券市场、资金拆借市场、外汇市场以及各种各样的集资活动，遍地开花，迅速占据了社会资金流量中一半以上的比重，动摇了银行融资的主体地位。 对外开放也接连出台了更大胆的举措。中央宣布沿长江的5个城市，沿边境的13个城市和内陆省会的18个城市为开放城市。新批准一大批开发区、保税区和高技术产业区。1992~1993年先后四次调整降低了数千个税号商品的进口税税率。与美国政府谈判签署了有关市场准入的谅解备忘录和保护知识产权的谅解备忘录，加入了国际社会有关保护知识产权的主要公约和组织。恢复关贸总协定缔约国地位，与国际经济接轨，已成为我国经济改革和发展的现实需要。对外贸易1992年增长22%，1993年增长18%。成为世界第十一位贸易大国。利用外资更是成倍增长，1992年外商直接投资实际到位113亿美元，1993年为250亿美元。急剧扩大的对外开放，对国内现行经济体制的各个方面形成了强烈冲击。 在改革开放的带动下，经济增长速度急速攀升，连续三年疲软的市场，很快就出现转机。交通、通信、能源等“瓶颈”部门，再一次成为制约经济发展的短线行业。从1993年年初开始，投资规模的增长达到了60%以上的速度，整个经济出现了“过热”的倾向，与之相伴随并互为因果的是金融秩序混乱，货币供应失控，宏观经济运行明显地处于不健康状态。在这种局面下，1993年6月中央采取了以整顿金融秩序为重点的宏观政策措施，及时遏制了不良趋向的进一步发展。 2．宏观管理体制改革基本内容的确定。在1993年4月之前，只有极少数经济学家认为有必要把财税、金融、外汇外贸和计划投资的改革放在优先地位并实施一个配套的改革方案。然而，随着经济运行中的矛盾尖锐暴露出来之后，如何加强宏观调控的问题逐渐摆到首位。决策机构清醒地认识到，宏观经济状况的恶化，并非仅只靠政策手段就可以调整过来，必须治标与治本相结合，先采取各种手段把混乱的局面控制住，随之就要推出一整套改革办法。事实上，此次采取的应急措施，从一开始就不同于过去。首先抓住了金融这个龙头，而不是去直接压缩投资本身，虽然后来也提到清理建设项目，其实并没有寄于过大希望。在金融整顿中，重点是解决违章拆借资金问题，但也采取了一些改革性措施，例如取消人民银行地方分行发放再贷款的权力，两次提高存贷款利率，人民银行进入外汇市场抛售外汇，半公开地明确了改革外汇留成制度的意图。此外还采取了停止减免税，以及各种不规范的承包制的扩展，等等。这些措施都收到了明显效果，对坚定实施宏观配套改革的决心起到了良好作用。 从改革自身的逻辑来看，实施宏观配套改革是必然的。国有经济是改革攻坚的主要领域。在国有经济领域，过去实行的两大转轨办法，一是“双轨制”，一是“承包”或“包干”制。前者的问题大体上已趋于解决，后者则保留下来，使得税收、财政、信贷、外汇、外贸和国家投资等等领域的基本关系长期处于扭曲状态。不采取较大的步骤，这些关系是理不顺的。而且企业的机制转移也很难迈开步伐。随着整个经济市场化的进步，国有经济中的微观领域和宏观领域也日益走向分离。过去的改革是以企业具体情况为中心，因而采取了一户企业一种政策环境的办法。现在的改革则势必需要倒过来，必须让不同的企业来适应统一的宏观环境，因为不这样做，国有经济是不可能充分暴露矛盾，走出困境的。而且由于企业之间在各种政策待遇上的不统一已经到了十分混乱、无法区分的地步，企业整体也发出了强烈的呼吁：理顺关系，平等竞争。所以，宏观配套改革对于企业来说，在原则上是完全可以接受的。 改革的基本思路，甚至包括许多具体方针，并不是在短期内形成的。1986年国务院设立改革方案设计办公室，就曾提出了有关财政、税收、金融、外贸和计划投资的较为系统的配套改革设想。1987~1988年国家体改委组织的改革中期规划（因要求包括3年、5年、8年三个阶段，因而也称为“358”规划），又在原来的基础上有新的补充和完善。因此，这些改革后来被政府称之为“做了多年想做而未能做成的事”，是完全符合实际的。然而，具体到不同的领域，思想认识的统一程度，迈出步伐的快慢和对效果的预期却看法并不一致，这在方案制定、反复协商和修改的过程中充分表现出来。 税制改革在理论上没有太多争议。税制改革的原则是统一税法、公开税负、简化税制。第一位的重点是用增值税取代产品税成为流转税的主体，并且简化税率档次。其次是统一内资企业所得税。第三是统一个人所得税。同时撤并简化了许多小税种。这里遇到的主要问题是原来享受低税或免税的部门或企业开始叫苦，这使得原来设想的单一的增值税的税率档次不得不有所增加；企业所得税也设置了两档过渡税率；土地增值税反复修改，而且最终也没能按期出台。个人所得税的统一没有遇到阻力，但在起征水平和征管办法上看法很不统一。一种看法是，起征点要低，主要理由是可以培养全民的纳税意识；另一种看法是，起征点要高，这样才能保证征管效率。然而更有普遍性的问题是，许多人对个人所得税作为一个大税种来考虑，从一开始就不抱什么信心。因此更多的注意力集中在间接税和企业所得税等问题上。最大的担心是，增值税一下子成为一个当家的大税种而且采用发票注税和抵扣的征管办法，是否能保证税收的稳定和增长。税务部门对此做出肯定的回答。 财政实行“分税制”，讨论了将近十年，经济学界对此很少有异议。过去不赞同的意见主要来自地方，但经过层层包干之后，省级政府也面临着和中央相同的问题：财政调节功能日益弱化。因此，对改革现行财政体制，现在的反对意见明显不如过去那么强烈。更重要的是，推行“分税制”的原则之一是，在维护既有利益的前提下转变财政机制，所以地方并没有近在眼前的损失。这个原则是正确的，而且也是唯一可行的。但是实施这个原则，遇到很大的麻烦。因为中央对地方的税收返还数额是以上一年为基数，这样各地就会希望抬高这个基数。更严重的问题是，各地执行的包干办法是不同的，税收动员的水平也是不同的，要完全维护既得利益，事实上就又要在新体制中保留许多区别对待的特殊做法。反复探索的结论是，此次财政体制改革应采取新旧体制并存的过渡安排，一步是走不过去的。这样做的风险也是明显的：操作不当，很可能就会牺牲改革的目标，即理顺关系，转变机制。中央与省市分别的协商中，几乎处处碰到这个问题。妥协是必然的。就总体而言，方案确定，中央对地方的税收返还数额以1993年为基期年核定，从1994年开始递增，递增率以全国增值税和消费税每增长1%，对地方的税收返还为0.3%。为防止地方牺牲中央的利益，同时规定，如果地方不能保证对中央净上划收入的稳定，则相应扣减中央对地方的税收返还数额。经过测算，在新的体制下，中央财政收入比重将提高到57%左右，但是事实上中央因此增加的收入已固化在对地方的返还上了。要继续提高这个比重，无疑是艰巨的。除此之外，在税种划分上最大的遗憾是，过分考虑收入总量和征管便利的因素，把企业所得税分离为两种情况：中央企业所得税归中央，地方企业所得税归地方。 金融改革的大目标是清楚的，把人民银行办成真正的中央银行，分离政策性金融和商业性金融，把专业银行办成商业银行，建立统一、规范的金融市场。自从1988年治理整顿之后，金融在经济运行中的主导作用得到人们的承认，但同时也使得改革措施更为慎重。1993年开始，要求加快金融改革的呼声变得十分强烈。曾经设想金融改革更快地向目标模式过渡。然而随后愈演愈烈的金融混乱形势，使得求稳的愿望重新强烈起来。特别是在随后的观察和研究中发现，金融改革受到国有企业改革的巨大牵制，更加重了人们求稳的心理。但是确定的金融改革的动作仍然是前所未有的。在中央银行建设方面，停止财政向人民银行透支借支，全部财政赤实都用发行国债的办法弥补；人民银行不再办理直接的项目贷款；人民银行各级分行不再实行利润留成制度。在分离政策性金融与商业性金融方面，决定新成立三家政策性银行，即国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行，专门负责政策性信贷业务。专业银行方面，逐步试行资产负债比例管理。由于金融市场发展方面没有举措，利率的灵活性也没有增强，所谓的货币政策工具的发展和完善自然也难以期望有新的突破。与财政体制改革一样，金融改革也是一种过渡性的安排。 外汇管理体制的变革步代，相比较而言是很大的。实现人民币在贸易项下的可兑换，曾经认为需要5年时间。研究的结果表明，事情并不像原来预期的那样困难。从1990年起，中国的对外贸易连续三年顺差，而且国外资本的流入逐年加速增加，这样的经济体系内发生外汇紧缺是极不正常的。另一方面，由于中国经济的对外开放度不断提高，可贸易产品和服务的范围也日益广泛，先进技术的引进和低劳动力成本相结合所形成的竞争力优势，必然会反映到汇率上来，人民币的综合购买力不应该是下降趋势。然而奇怪的是1993年的外汇市场上人民币币值剧烈下挫。问题就在于外汇管理体制的不统一，不规范，为投机活动留下空间，而且一般居民和企业都盲目相信外币的“保值”功能，更助长了这种投机。过去企业出口创汇可以保有留成的外汇额度，既拿到人民币（按规定的价格），又控制着外汇。外商投资企业，注入外汇资金后，既保留着现汇存款，又凭此可以贷到所需的人民币资金。这样，拥有外汇或外汇额度的企业等于同时支配着两块资源，但并不为此支付任何额外报酬。而且外汇价格的多轨，为各种“寻租”行为创造了大量机会。显然，解决问题的根本性办法是：统一外汇管理体制和汇率形成机制，不论是持有外汇还是持有人民币，都由持有者承担全部风险。问题的要害并不在于必须实行强制的结汇制度。其他后发展国家和地区的经验表明，在经济开放初期，强制性结汇是必要的。尽管中国现阶段外汇已不是那么紧缺的资源，人们还是倾向于再回头来实行严格结汇制度。但是，实现更重要的目标，即统一体制，由此遇到困难，对外商投资企业是否采取强制性结汇制度始终确定不下来。最后决定，暂时不改变对外资企业的既有管理制度。这引起了很大的不确定性。幸运的是，由于国内信贷从紧，外资企业用现汇抵押获得人民币贷款的可能性大大减少了，外商企业也不得不卖出外汇。 外贸改革方案的确定相对简单得多。过去的外贸体制在相当大程度上是围绕外汇设置的。实现了人民币在贸易项下可兑换，以出口创汇为中心的计划体制从根本上成为多余的东西。因此，取消外汇指令性计划和出口创汇指标几乎普遍受到欢迎。进口体制的改革，已有中美双边谈判达成的协议和在关贸总协定谈判中的承诺，似乎短期内不宜另有新的举措。然而一些专家和学者认为，进口体制改革完全可以采取更大的步骤。 在酝酿的宏观配套改革中，计划投资体制改革越来越放到次要的地位。其实，决策部门早在1992年下半年就提出了计划投资体制改革，当时已感到这是十分紧迫的问题，因为投资盲目扩张的机制正重演。成立政策性银行的决策与此关系极大。但是，政策性银行只能解决融资方面的部分问题，并不能解决投资主体的明确界定问题。政府部门从事各种一般生产性项目的投资是造成投资主体错位的主要根源，这种投资体制的存在就意味着不断以老的机制模式制造出新的企业，而且现有的企业总是要千方百计地从政府“跑”到项目和资金。但是一旦触动这种计划投资体制，势必影响到更多的部门，与财税改革同步出台，很可能战线地长，震动太大。从这个角度考虑，缓一步或许是可取的。 3．1994年宏观改革的实际进展。在中国改革过去15年历史上，从来没有如此集中的重大改革措施在一年时间内同时推出。 财政体制改革，本身没有太多的操作技术问题，大量的解释协商工作事实上在1993年已经完成。在1994年实际的任务是跟踪监督。从实际执行的情况看，中央收入占全部财政收入的比重达到58%，这是符合预期要求的。但税制改革的情况就不同了。新税制出台后，遇到了一系列考验。首先是宣传工作显得不够及时，不够有力。例如，许多居民以为消费税是在现行价格上再增加的支出，许多企业以为增值税也是在现行价格上加征，引起了一些混乱。尽管事先已做了大量的培训准备，但是增值税发票的管理和使用在有些地方仍然出现了问题，更严重的是很快就发生了非法制售假发票的案件。在原来设计的方案中考虑不周的问题也迅速暴露出来，例如小规模纳税人没有专用增值税发票的问题，作为企业中间投入的运输费用不能抵扣税款的问题等等。更大量发生的麻烦是，许多行业反映其总体税负加重而且不堪负担，提出了要求减免税的申请，迫使新税制作出一些让步。尽管如此，从总体上看，1994年的税制改革是非常成功的，以增值税为主体的新的间接税体系站稳了脚跟 。全年工商税收比上年增长19%。 金融改革也如预期的那样并没有引起太大震动。中央银行自身的几项改革较为顺利，中央银行的调控能力得到加强。专业银行的资产负债比例管理因为限制在贷款总规模之内，也不会发生什么新的问题。新成立三家政策性银行虽然遇到落实资本金、移接历史帐目的问题，但仅限于有关部门和银行内部的协商。外汇改革却带有很大的戏剧性。宣布汇率并轨并停发外汇券时，没有考虑到已经流通的外汇券实际价值是高于等额人民币的，所以一些持有外汇券的居民纷纷去有关商店抢购金银首饰等物品，一经人民银行宣布，外汇券继续可以在一定时期内按原来价格购物时，这种恐慌也就消失了。从4月1日开始，新的外汇体制进入实质运作，取消了外汇收入留成制，实行银行结售汇，形成了以银行为主体的统一的外汇市场。中央银行的外汇储备迅速增加，全年新增140%，达到516亿美元。与1993年相反，1994年发生的问题是外汇过剩，人民银行为稳定汇率不得不每天都购入外汇，而这种行动意味着大量抛出人民币。全年外汇占款比上年增加2843亿元，货币政策的既定方针受到巨大威胁，银根抽而难紧。在通货膨胀率超过20%的情况下，人民币对美元的汇价，竟然从年初的8.7元升值为年末的8.44元。事实有力地证明，大多数人原来预测的人民币汇价是过分低估的。 外贸体制改革按方案要求来说，进展十分顺利。在汇率统一到市场价格后，出口企业获得了极大的利益刺激，全年出口增长31.9%。但是，按照国内宏观经济的状况，进口管理体制改革显然应当有更大作为。在物价总水平持续大幅度上升的情况下，必要的进口遇到阻碍。全年出现贸易顺差53亿美元，如果扣除外商投资的设备进口，那么顺差估计高达250亿美元，极不利于宏观经济的稳定。这种局面的形成与汇率定位关系很大，但是进口管理体制改革的滞后也产生了相当大的消极作用。 计划投资体制改革也有所推进。指令性计划在工业生产中的比重，从上年的6.8%下降到4.6%。开发银行组建之后，对政策性项目和非政策性项目进行清理和划分，相当一部分项目被转为商业银行贷款，而保留的政策性项目，资金到位情况明显好于过去。一些在建项目或将建项目，开始按公司制组建企业。但是政策性银行的资金来源主要是金融债券，成本甚高，一开始就处于亏损的威胁之下。 1994年还出台了较大的基础产品价格改革措施。统配煤价格全部放开，石油价格提高到每吨720元左右，粮食和棉花的国家收购价格也分别有较大幅度的提高，电价也有所调整。 在上述改革措施推进的过程中，通货膨胀成为最引人注目的问题。价格总水平的上涨毫无疑问是与这些改革措施有关系的，对此事先估计不足，因而也缺乏相应的防范措施。但是，从价格指数的结构分析来看，主要是食品价格发挥主要的带动作用。这个因素与改革并无太大关系，而与经济发展本身关系更紧密。中国经济的工业化、城市化和对外开放的速度世所罕见，但是，农产品的价格迄今为止平均说来仍然明显低于国际市场水平，而且在从1989年下半年到1993年上半年的四年时间内，基本维持不变（集贸市场价格甚至还略有下降）。农产品价格过分平稳，积累了较大的成本上升和比较收益下降的压力，迟早要爆发出来。从国际比较来看，我国的情况与日本、韩国接近，人均耕地大大低于世界平均水平，农产品和价格不可能长期低于国际市场水平，势必会走向完全相反的格局。因此，1994年通货膨胀率超过21%，并不完全是短期因素造成的。 4．小结。此次宏观体制改革，为改革攻坚的第一战，总体上进展顺利，特别是税收和外汇两项改革比预料的还要成功，新型宏观管理体制的基础构架已经初步形成。诚然，这个阶段的任务还没有完成，而且还迫切需要采取进一步的改革措施，来巩固、发展和完善新体制。 在各项改革中，风险最大的是税收和外汇两个方面。这两项改革力度最大，不确定因素也最多，而且回旋余地最小。如果新税制出台后，税收保证不了，新汇制出台后，汇率稳定不了，那么改革就会处于进退无路的危险境地。其他几个领域，尽管十分重要，但弹性较大，最大的可能是放慢步伐，达不到预期目标，但不会出乱子。 此次税制改革的规模之大，不仅在我国是没有先例的，在世界上也是十分罕见的。新税制为今后发展市场经济，公平竞争，奠定了一个必不可少的基础。可以说，税制改革的意义不亚于十几年价格改革所取得的成就。矫正了人们的心理。人民币市场汇价稳中略升，国家外汇储备急剧增长。汇制改革为进一步扩大开放创造了非常有利的条件。人民币的地位空前加强，向实现完全可兑换迈出了重要的一步。
深化宏观管理体制改革面临的形势和任务 尽管1994年的宏观管理体制改革取得了重大突破，新型宏观管理体制的基础框架已大体形成，但是这个方面的改革远没有完成。财政、金融从方案设计时就确定为新旧体制并存地过渡模式；税收、外汇、外贸方面都有大量问题有待解决；投资体制改革更是不能拖延的。今后的宏观体制改革完全可以更积极更主动，但是并不可能脱离与微观领域改革进展的联系，特别是国有经济的微观机制转换直接制约着宏观新体制的发展，相互之间的配合和促进更为重要。1995年整个经济体制改革的重点转移到微观方面，即使从深化宏观体制改革的角度来看也是必要的，但国有企业改革能否真正取得突破还有待于时间来证明。 一、目前经济运行机制中的突出矛盾 目前经济生活中存在的问题是：价格上涨、结构调整缓慢、收入差距不合理的扩大，以及腐败现象的泛滥等等。形成这些问题的原因是多方面的，但其中最根本的原因还是经济运行机制的不合理。现阶段最突出的矛盾是： 1．国有经济（国有企业、银行和政府部门）的内在机制依然不能适应市场经济。观念和意识落后，组织体系（包括产权制度、企业内部的管理结构和职工与企业的关系等等）的根本缺陷，沉重的历史包袱是主要障碍。多数企业现在离不开政府的扶持救助，离不开银行的“扶贫政策”的输血性贷款；多数的政府部门现在的权力和利益依赖于对企业和银行的直接控制或干预；同样，几大国有银行现在的局面能够维持也依仗于对金融业务的垄断（其实也就是企业的对其依赖）和政府的扶助（特别是中央银行的资金供应）。这个三角形关系构成了一种“稳定结构”。人们常常说：假如银行不给国有企业贷款，国有企业必定立即陷入绝境。然而很少有人发问：假如国有企业都可以不到专业银行存款，这些银行会怎么样？例如国有企业都可以不理睬政府的主管部门，这些部门会怎么样？答案其实是完全相同的。所以企业转换机制并不仅只是企业自己的事情，它需要银行和政府同时也要转换机制。在非国有经济和国外竞争日益迫近的压力下，国有企业的状况日益恶化。国有经济增长不易，停产或破产更难。维持低效或无效的运转，就需要银行贷款，政府补助，投入越多，产出相对越少，而且销售不佳。这样就只能吃掉国有资产。1994年的清产核资结果表明，国有企业帐面的资产负债率平均已经超过75%，如果把已查明的资产损失和亏损挂帐考虑进来，则实际的资产负债率已高达83%，而且趋势是继续加速上升。需要重新安置的富余职工人数估计有1700~2400万人，维持这些人基本生活的直接和间接支出每年需要2000亿元左右，相当于国有企业实现利润的2倍左右。已经离退休的国有单位职工将近3000万人，社会保障由于长期实行现收现支，目前几乎没有什么积累。毫无疑问，国有经济如此下去，用不了多久就会走到死胡同的顶底。不仅已有的国有资产不能保值增值，更严重的是，我国本已成型的现代工业体系也将因之瘫痪，靠乡镇企业和“三资”企业并不能完全弥补和迅速接替。 2．要素市场进入“双重”状态。与过去的价格“双轨制”非常类似，生产要素也逐渐走上“双重市场的”的道路。不同之处在于，过去的生产资料“双轨”是计划和市场的两轨；现在的要素市场“双重”是指，一方面有公平的、透明的、可调控的市场；另一方面还有一个不公开、不透明因而也不可调控的市场。劳动就业、土地转让和资金融通无不如此。金融市场最为典型。即有银行信贷资金市场，又有非银行机构参与的“拆借”市场、“国债回购”市场；既有经过政府批准的证券发行市场，又有自发的各种集资、融资市场；既有上海、深圳的股票交易市场，又有未经审查批准的股票托管“过户”机构；既有合法的外汇市场，又有非法的外汇市场。1993年采取严厉的整顿金融秩序的措施之后，只在短时间内某些方面的第二市场有所收缩，到目前除外汇黑市外，其他第二市场都重新兴旺起来。1994年社会资金流量在18000亿元左右。银行正常信贷增加仅占1/3。目前乡镇企业、城市里的非国有企业甚至沿海地区的国有企业主要依赖的是第二金融市场。国有非银行金融机构就是靠第二金融市场来生存和发展的，而且越来越多的证据表明，国有银行也在相当大程度上参与到第二市场的活动中来。造成这种局面的原因有两方面：一是要素市场化的自发倾向，二是第一市场的裹足不前。“双重”市场不仅不利于资源的合理配置，而且也大大降低了宏观调控政策的有效性。 3．国民收入分配格局急剧变化，调控日益乏力。国民收入分配持续多年的趋势是：向沿海倾斜、向城市倾斜、向个人倾斜。出现这种现象并不是人为的，也并不都是不合理的，但确实存在着不正常因素，反映了政策的消极。内地的一部分资金、技术、人才向沿海发达地区流动，固然符合市场经济本性，然而同样按照价值规律的作用，沿海的一部分资金、技术和人才要向内地流动，因为内地的资源、土地、劳动力丰富且价格低廉。我们的问题是，前一个通道比较顺畅，而后种回流迟迟不能形成气候，根本的原因是内地的投资环境改革缓慢，而这正是政府应当有所作为的领域。城市经济发展快，收入高于农村在现阶段是正常的，但是农产品的供应不可能同样增长，势必需要有意识地调整工农产品的比价，以稳定农业生产。然而在过去几年里，大部分时间农民遇到的问题是卖粮难、增收难，现代市场经济所要求的对农业有效保护机制始终没有建立起来。结果价值规律自己发挥作用，从1993年下半年开始农产品价格接连几次上跳，猛烈却非常有效地提高了农民的收入，暂时缓和了城乡之间的尖锐矛盾。国民收入最终分配要加大个人的份额，不仅是必然的，而且本身是符合改革方向的，但是其合理前提是：一要同步减轻国家和企业的福利包袱；二要经过国家财税手段的再次调节。在涉及到个人既得利益的福利制度改革方面，由于种种原因，成效甚微。在开征针对个人所得和财产的税收方面，从根本上说还处于议论阶段。这两方面的问题必然地导致财政紧张、企业困难。 4．国内经济体制与涉外经济体制仍然很不协调。传统体制下，为维持计划经济的有效性，减少国际因素的影响，实行了对内对外两套政策两种体制的隔离办法。改革开放以后，对外贸易在相当长时期内仍然以出口创汇和限制进口为中心，引进外资也实行了一系列特殊的管理办法。近些年来，内外经济接轨的压力不断增长，相互摩擦越来越激烈，为此已采取了一些措施，特别是去年的改革，解决了一些问题。但是，涉外经济体制仍然统得过死，缺乏透明度，而且特殊优惠过多过滥。一是进口贸易的管理不规范、不统一，随意性很大。逐步减少直至取消行政审批势在必行，但是调节作用和地位不断上升的关税，其状况却很不适应需要。一方面名义关税总水平很高，另一方面各种减免措施（计有140余种）十分庞杂，实际征收到的关税与进口总额相比，不足5%。这对国内市场的价格结构、税收结构和企业的平等竞争环境造成破坏性影响。二是外汇管理体制依然不统一。外商投资企业和国内企业采取不同的外汇管理办法。仍然要求外资企业外汇自我平衡，其实外资企业中内销为主或全部内销的比例已经很高，要其自我解决外汇来源，无异于允许它们想办法去自己串换外汇。居民个人外汇收支，多年来是任其自由，黑市始终是干扰外汇管理的重要因素。更重要的问题是，目前，外资进入迅猛，对国内货币政策的实施已发生巨大影响，不采取统筹考虑的对策，国内金融就难以稳定。三是外商投资企业在价格形成、工资构成、税收制度、融资渠道直至社会保险等等许多领域遵循不同于国内企业的特殊规则。四是经济特区、开发区、开放城市与一般地区相比，也有许多优惠，其中大量问题涉及国内经济体制的统一性。因此造成的消极影响是十分深重的，例如国家财政收入损失，宏观调控效果减退，市场不能统一，对外经济政策缺乏透明度，价格税收等经济参数扭曲等等，甚至股份公司上市企业所得税按15%征收，不上市企业按33%征收，也根源于深圳、上海的特殊待遇。在加快经济体制统一化的问题上，我们还有许多不必要的顾虑，其实进一步深化改革和扩大对外开放都迫切要求规范、统一。1994年改革方案制定过程中，回避了许多涉外问题，这种情况再也不能继续下去了。 二、近期宏观体制改革应当采取的步骤 从目前经济运行的实际状况和对不久之将来的预测分析来看，下述措施是必须尽早实施的，虽然现在还存在着较多争议。 1．放松对利率的管制，增强银行信贷的自主权和责任。为增强货币政策的有效性，加快统一“双重”金融市场，给银行信贷以更大自主权，包括新放贷款利率的浮动权，同时要加强银行内部的责任制度和从外部进行的监督制度。长期妨碍这样做的顾虑是国有企业难以消化，但没有考虑保持现行做法所带来的巨大损失国家能不能消化。如果由此造成平均利率水平上升，一部分企业难以运行，那么宁可把银行增收的利息通过财政向困难企业发放职工生活补助，也比维持企业的无效生产和经营合算得多，因为养人的费用毕竟要比资源浪费的数额小得多。如果一步不能到位，分几步走也可以。采取这种措施后，专吃资金利差的机构和个人受到打击，结构调整就会加速，企业职工的收入膨胀也会受到抑制，投资盲目性也会减少，即使考虑到一部分贷款的利息可能被拖欠，这种做法的积极意义也并不受太大影响。 2．对国有经济进行资产债务重组。这是解决国有企业、银行、财政历史包袱问题的唯一的选择。国有企业形成如此的资产规模和债务规模，原因有两个方面：一是过去的高积累低工资低折旧，该留的钱没有留，用于新的投资；二是本来国家应出资（来源于税和发债）但国家出的很少，所以大量地要靠银行贷款来建国有企业。目前国有企业资产负债率过高，相当一部分企业已经“空壳化”（负债超过资产），不论具体情况多么复杂，现实的主要承担者只能是国家。企业与企业之间的债务可能通过协商自行解决，其中债权转股权就是一个办法。对于国家财政拨款改贷款形成的债务，多数人已同意将其调整为国家的投资，具体操作还有很多问题，但相对来说困难要小一些。最大的问题是，企业对银行的过度负债。一个有利的条件是，国家改革前没有债务，中央银行的资产结构中没有国债（现代市场经济国家，中央银行的资产主要是国债），大量的资产是对专业银行的再贷款。如果假定过去国家发债用于发展国有经济，中央银行对专业银行的再贷款可以进行某种调整，这样就可以理顺财政与中央银行、中央银行与专业银行、专业银行与企业的资产债务关系，卸下这个沉重的历史包袱。首先要对企业进行区分，属于有发展前途，但目前债负担过重的企业，可以采取增加资本金的办法；属于自身无力改造，需要转让给其他投资者的，可以在转让后，核免一部分债务，挂帐一部分债务的办法；属于完全没有挽救希望的企业，则采取破产的处置办法，清偿后不能归还的银行贷款，由银行核销。资产债务重组一定要和企业的改制、改组、改造方案紧密结合起来，不能孤立进行。只有经过资产债务重组，才能解开国有企业和专业银行机制转换互相拖累的死结。 3．完善间接税新体制，提高个人所得税的有效征收水平。严格控制对关税、增值税、消费税的减免，清理已有的优惠措施，最大限度地减少特殊待遇。加强对增值税的监督和稽核工作，从严打击各种违法行为。改进对个人所得税的征管办法，把现阶段的征收重点放到高收入阶层。先要求年收收入在2万元以上的居民个人申报收入，审查监督的重点可以放在年收入5万元以上的居民个人。在目前专业监控手段有限的情况下，可以发动社会实施群众性的督促、举报办法。在方便的时候，将个人所得税、企业所得税由地方税转变为中央和地方共享税。 4．加快人民币可兑换的进程。为真正实现经常项下的可兑换，需要取消对外商投资企业外汇自我平衡的要求，把居民非投资性正常外汇收支纳入银行结售汇业务范围，加强对资本流入流出的监控和管理。可以有两种选择：一是完全统一到强制性结汇体制；二是允许外商投资企业保留现汇帐户，但是从严控制对其人民币贷款。减少人民银行对外汇市场的干预，允许汇率有更大幅度的浮动，使其真实反映均衡水平。对人民币出境问题，或者暂时禁止，或者采取与外汇统一折价计算的限额管理办法。中央银行的货币政策要把外汇纳入考虑范围，从而增强货币政策的统一性和有效性。 三、需要进一步探索的几个问题 在今后深化宏观体制改革中非常重要，暂时尚不具备条件解决的一些问题，或多或少已经展开了研究和讨论，需要继续抓紧探索。 1．政府事权划分和财政的转移支付。这个问题实际上也就是完善新财政体制的主要问题。政府事权划分是财权划分的基础，目前“分税制”的不完善首先是因为政府目的性活动的职责范围尚处于模糊阶段。有两个方面的关系需要界定：一是中央政府与地方政府的事权必须明确到可以严格控制的程度。从一般原则的角度看，中国目前的中央地方事权是划分得比较清楚的。但实际中又纠缠不清，例如农业保护和粮食储备、基础设施的建设和管理、环境保护和国土整治，等等。经常发生互相推诿或个案处理的现象。二是政府和一些公共事业单位甚至还有企业的职责和经费也必须明确。例如基础教育、公用设施的建设和管理、计划生育、劳动就业、国防教育等等本来可以列为政府公共服务并统一由财政承担的事情，现在相当一部分是由非政府机构及其“预算外”资金来解决的。与政府事权划分关系甚为密切的是财政的转移支付制度。现行“分税制”体制由于认可了包干基数，靠财政收入增加来扩大中央的实际调节余地，自然过渡到规范的转移支付，恐怕需要很长时间。但是如果要加快步伐，那么又如何稳妥而迅速地从“基数法”转变为“因素法”呢？这正是需要尽快回答的问题。 2．专业银行的组织体制问题。目前我们似乎倾向于发展非全能银行，对金融实行分业经营和监管。如果这算是一种解决办法的话，还有一个问题也不能回避：专业银行是保留其全国性地位还是划分为区域性商业银行，全国性银行应当维持什么样的规模。目前的专业银行分支机构十分庞大，以这样的组织体系形式去转变为一个商业银行是十分困难的。信息问题、资金统一调度问题、服务标准和风险管理问题，特别是摆脱各级政府行政干预的问题都难以处理。银行业的集中垄断，在过去是发挥过积极作用的，即使现在也还有其有利的一面。但是，新建立的商业银行、信用社和其他一些金融机构，以及迅速进入的外资银行，都以其精干、灵活、服务质量高的优势正在形成越来越大的威胁。在这种形势下，如果让专业银行保持不变，继续发展新的规模较小的银行和非银行金融机构，专业银行最终会陷入十分窘迫的境地。 3．国家债务问题。发行国债在我国总被视为是一种消极被动的财政政策。其实，国债在市场经济下的积极作用已被证实是多方面的。如何采取更积极的态度来对待国债，解决目前种类单一、期限偏短、流动性差的问题，统筹考虑债务偿还和税收增长的战略，形成良性债务机制，也是今后改革必须面对的挑战之一。在涉外的债务方面，我国历来非常谨慎。外商直接投资大受欢迎，借债发展自己的产业却顾虑重重，然而从支付回报的角度来看，借债往往更为合算。这个问题也是很值得研究的。 4．产业政策和政府主导问题。从我国经济落后、产业结构调整任务艰巨且市场机制难以在较短时间内成熟的情况考虑，许多经济学者和官员都十分羡慕日本和韩国经济起飞前期的经验。但是不利的因素是，我们要从计划经济的轨道转上市场经济，一强调产业政策，自觉不自觉地就会回到传统的行政指令模式上，不仅政府如此，企业也如此。然而，我们的产业现代化如果走自由放任的路子，要赶上发达国家并与之并驾齐驱，实在难以想象。政府在今后的经济发展中如何发挥主导作用，还是一个悬而未决的重大问题。 未来五年，是中国改革攻坚的决定性时期，也势必是面临严峻考验的时期。从建立新型宏观管理体系的角度看，改革的进展取决于三个方面的因素：一是国有经济能否顺利彻底地转变运行机制，适应市场经济；二是宏观管理体制本身的构筑能否坚持正确的既定方向，积极主动地向前推进，尤为重要的是财税和金融领域；三是经济政策能否驾驭剧烈变化的经济结构；第三个因素我们没有展开讨论，但其影响实际上是非常之大。在工业化、城市化和要素市场化并进的同时，农产品价格、服务价格（特别是教育、文化、保健、住房等价格）很可能会持续上升，这必然会成为一个巨大的挑战。但是，尽管如此，如果单就经济本身而言，我认为，中国改革最困难的时期已经过去，今后的问题是完全可以解决的。 作者：郭树清 |
|||||
| 财富论今——新的理念 心的飞越 | |||||
| | 设为首页 | 劳动创造一切，财富造就神话 | |
| 财富论今－http://cf.xinyuwen.com 苏ICP备05013302号 | |
