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| 广东省国有华侨农场体制改革基本思路探索 | |||||
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作者：佚名 人气：495 全球最全的财富中文资源平台 |
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[摘要]广东国有华侨农场大多始建于20世纪50年代，是为适应当时国际斗争的需要，接受来自24个国家的归难侨胞而创办的。目前，广东共有华侨农场23个，分布在省内14个地级以上的市，共有土地 170万亩，人口28万多人，其中归难侨8．2万人，占农场总人口的29．3％。华侨农场与众多的农垦农场及国有林场一样，都是计划经济体制的产物。它不但保留着国有企业落后的传统体制，而且也与复杂的“三农”问题紧密地联系在一起。在中国的市场经济体制建设进程中，如何通过体制改革促使农场经济走向市场、使农场职工融入当地社会并有力地推进农场地区现代化，是当前我国华侨农场亟需解决的一个问题。各华侨农场应该逐步淡化“华侨农场”这一概念，将其对侨务工作的义务和责任转交给当地政府，而在原华侨农场剥离出社会职能机构及资源后所组建的企业，应让其发展成为直接面对市场的经营主体。 2．区场合一，强化管理职能模式。这一模式大体上属于“管理区模式”，即将原农场改设经济管理区（或经济开发区），区场合一，统一领导，一套人马、两个招牌。为使管理区的行政、经济管理职能落到实处，管理机制相互衔接，管理区下设办事处，撤消原作业区建制。这一模式以肇庆市大旺综合经济开发区最为典型。 大旺综合经济开发区于1992年底成立，肇庆市委、市政府赋予其县一级行政、经济管理职能。在深化改革的过程中，于2000年撤消原 11个作业区，连同原城区街道办事处，合并组成4个办事处。办事处的基本职能是：按照开发区的发展规划制定所辖区的经济和社会发展规划，大力发展经济和小集镇建设；负责所属土地的统一规划、征用和开发，做好招商引资及农用土地招租工作；负责所属土地、公房、设备等国有资产的管理及税费征缴工作；负责管辖区内人口计划生育、治安、环保、防洪排涝、民政等社会事务管理。为使国有资产有效运转，在开发区内设立具有独立法人资格的国有独资企业——大旺农业资产管理有限公司，负责全区农业土地和资产的管理运营，其下设的分公司不具有独立法人资格，接受公司的统一管理。 区场合一能较好地统筹安排全区的生产与经营，减少内部纷争，有利于华侨农场真正融入地方社会；能较好地打破原农场体制遗留下来的农业土地“国有、国营、国用”的状况，实行所有权与经营权分离；能较好地明确各单位、部门之间的职能分工，为创造经济的多元化发展创造条件，打破原有的以国办为主的单一模式。当然，这一模式还有不完善之处，例如，在政企分开问题上，还有待进一步深化改革。 3．多层级关系模式。这一模式最具代表性的是深圳光明华侨畜牧场（简称“光明农场”），该农场成立于1958年，1998年下放给深圳市管理。该场在华侨农场中是一个规模较大、发展较快的企业，现已成为拥有全国最大的牛奶生产和鲜奶出口基地、亚洲最大的养鸽场和现代化养猪生产线的以农牧业为基础的综合性企业。 该场体制改革的重点是实行彻底的政企分开。1999年有关社会事务管理职能的机构和单位从原光明农场剥离出去，归宝安区政府的派出机构光明街道办事处管理；而华侨农场则正式划归深圳市商贸投资控股公司。具体措施（按深圳市政府［1999］49号文）是：办事处的经费由宝安区财政统一拨付，办事处用于社会服务等公共事业用地，由市规划国土局按行政用地无偿划拨；光明农场原5个居民委员会由宝安区政府接管，由光明街道办事处管理；场办学校、医院、公安、工商所、公路站、城管办、交通运输管理所等同光明农场脱钩，分别划归或由区（或市）有关部门接收（其中，户籍及交通运输分别由市公安局和运输局统一管理）。 这种农场管理模式，由于牵涉的层级多，各自职能及关心点不同，因而也就难以避免各种职能的“错位”、“越位”、“缺位”现象。正如 2000年 12月 3日深圳市政府办公会议纪要所指出的那样，“由于光明农场兴办以来，其管理关系多次变化，管理体制不顺，对该地区的经济发展造成很大影响，居民生活还很困难。”该纪要还对今后各层级管理关系提出了责任分工，即“农场的经济发展，商贸投资控股公司为主要责任单位；城乡规划建设、社区管理以及各项社会事业的发展，宝安区政府为主要责任单位”。 多层级关系模式既照顾到历史因素，也考虑到改革过程的连续性，在改制中已迈出重要一步。今后如何深化改革和解决现存矛盾，还得在体制安排上做进一步的探索。 4．改场建镇，镇场合一模式。此模式的主要特点是在原华侨农场的基础上改场建镇，镇场合一，成立镇党委和镇政府，但保留原华侨农场牌子，使华侨农场真正纳入当地社会和经济发展规划。此模式比较典型的有花都区的花侨镇（花都农场）、台山区的海侨镇（海宴农场）、鹤山区的合成镇（合成农场）。 1999年1月，经省政府批准，花都华侨农场归属花都区管理，设镇级体制，建立花侨镇，原农场牌子保留。建镇以来，基础设施有了明显改善，经济建设有了全面发展，工农业生产总值、外贸出口、税收、职工收入等都有大幅度增长，职工医疗保险参保率达 80％，全场贫困人口逐步减少。 台山区海侨镇于1996年3月正式挂牌成立。镇设7个办公室（党政办公室、财政办公室、社会事务办公室、综合治理办公室、农林水办公室、统侨办公室、乡村建设办公室）、9个站所（合作经济管理站、农林技术推广站、文化站、广播电视站、林业工作站、畜牧站、水利会、农机管理服务站），各站所属全民股级事业单位，行政由镇政府领导，业务由市主管局指导。原华侨农场机构继续保留，接受当地政府管理。 鹤山区合成镇于1996年1月建立了镇党委和镇政府机构，设置了各职能办公室和部分站所，各项工作均以镇的模式进行。改场建镇以来，各项工作均有较大进展，2000年全镇生产总值比建镇前增长3．2倍，财政收入增长1倍多，农业生产布局趋于合理，基础设施与投资环境有了明显改善，引进外地资金总额达2700多万元。 镇场合一模式从目前情况看，各方面反映良好，机制运行正常，生产有明显发展，归难侨政策得到保证。但从长远发展看，真正有效地理顺政企关系，将是农场持续、稳定发展的关键。 5．镇场（公司）分治，各司其责模式。其主要特点是：在同一管理区域内，设置两套隶属系统不同的机构，一是肩负政府职能的镇级机构，一是负责资产营运的公司（场）机构。这一体制模式具有代表性的是珠海的平沙华侨农场和红旗农场。 在管理体制改革的浪潮下，平沙农场于1990年成立管理区，被赋予县级经济管理权限，属珠海市的派出机构。平沙既是国有农场，又是管理区。1999年10月经省人民政府批准，撤区（管理区）建镇（平沙镇），管辖平沙华侨农场所属区域，隶属于三灶管理区，负责所辖区的行政管理与社会管理。同年，平沙农场成立了珠海市振平投资控股有限公司，农场与经营公司实行两个牌子、一套人马，直接隶属市工业控股有限公司，负责农场职工的安排及经营性资产的运营。由于镇政府与经营公司之间在职能及资源划分上存在着不匹配的情况，放两者在运作上自然存在着诸多矛盾，例如，整体发展规划的制定与实施，土地资源的合理配置与利用，农场职工及归难侨的调整安置，社会管理与服务的有效运作，农业产业结构的合理调整，等等。这些在改革和发展中出现的新问题，有关部门正在积极研究，以探求解决之路。 二、广东国有华侨农场现行体制存在的问题 当前，广东国有华侨农场管理体制的改革已向前迈出了一大步。虽然各农场所处地域条件差异较大，发展也很不平衡，且所推行的改革模式各具特点，面临的困难和迫切需要解决的问题也不尽相同，但还是存在着如下一些带有共性的问题： 1．体制改革仍不彻底。华侨农场体制改革的主要目的之一，就是要改变农场封闭式的管理，使华侨农场真正融入地方社会。但是，当前广东华侨农场的改革，除把学校、医院、治安等社会职能从农场中剥离外，农场的建制仅是换了一层外衣，虽然4场部已改为公司（企业）管理，可还是保留了国有企业的行政式的管理体制，封闭式和半封闭式管理的状况并未改变，因而也未能把职工的积极性调动起来，更谈不上融入地方社会。由于农场体制改革未能从根本上盘活国有资产存量，生产体系仍然封闭，放结构调整步伐缓慢，职工收入也停滞不前。例如，平沙华侨农场在近年来的体制改革中较多考虑的是如何保持原农场的生产框架，以便使生产得以延续，所以改革的思路仍不够开阔，原华侨农场内部深层次的生产经营难题仍未解决，单一的生产格局仍旧制约着平沙经济的发展。工业生产方面，华丰伊面系列产品已逐渐走下坡路，白砂糖产品的价格也极不稳定；农业生产方面，因受制糖生产体系的牵累，种养结构无法进行彻底调整。结构单一、低值、低效仍然是目前平沙工农业生产增长缓慢的症结。尽管目前平沙招商5喷工作已初见成效，但在盘活国有资产存量方面仍未见生机。2000年平沙镇劳动工资年报情况表显示，在上年白砂糖价格大幅度上扬情况下，平沙职工年平均工资仍下降683元。其中，农、林、牧、渔业职工工资减少1749元，下降幅度为29％；工业职工工资减少257元，下降幅度为2．4％。因此，目前平沙华侨农场改革必须突破原有思想观念和生产体系的束缚，加速生产发展，提高归难桥的生活水平，从深化体制改革人手，有效地盘活国有资产存量。 2．地方政府的责、权、利难以得到保障。华侨农场体制改革成功与否，它的重要标志之一是当地生产力能否得到充分发展。为此，广东省计委与省侨办［2001］368号文提到：对设为管理（经济）区的华侨农场，当地政府要真正赋予其相应的经济和行政管理权限。但当前一些已经建镇设区的地方，其建制存在着“两张皮”的状况，地方政权的责、权、利得不到落实，对诸如人力安排、土地资源利用等无权过问，这就形成“巧妇难做无米之炊”的局面，特别是在对有关资源进行重新配置时，现有的制度框架难以提供有效的保障。例如，珠海市体改委在对平沙华侨农场进行撤区设镇时，新组建的振平公司把该农场的经营性资产（含原农场土地）几乎全部纳人该公司管理。由于平沙农场与平沙镇在地域范围上完全重叠，因此平沙镇从成立之日起就置身在一个企业所管理的土地上，平沙镇政府作为承担社会公共管理职责的一方却没有土地资源。其中问题的关键是：第一，土地资源不能简单地看成是（农业）生产资料，它同时也可能是社会公共资源。作为农业生产资料，土地理所当然应该划归农业经营者管理；但作为社会公共资源，土地则应该由属地政府按社会公共管理的需要予以合理使用。这也是国营农场的政企分开与城市工业企业的政企分开的一个重要区别。第二，土地是一个重要的空间概念，也是一个地方社会经济活动的载体。政府从可持续发展的角度，必需对本地的生产布局做出科学的规划。这也有别于一个企业从自身经营出发对生产活动场地所进行的安排。 3．遗留问题较多。华侨农场改制后，虽然建立了一些新制度，但多数华侨农场职工的养老保险、归难侨的住房维修以及公共设施建设与自然灾害防御等方面的制度，均未落实。而且还有一些华侨农场对该剥离出去的部门和单位没有完全剥离，华侨农场的社会性、政策性负担并未减轻；也有部分华侨农场在进行资产剥离的过程中，遗留问题很多，人员工资仍由原场负担。值得注意的是，现有部分华侨农场的债务非常沉重。例如，鹤山合成镇（合成农场）各种债务已超过2100多万元；清远英红华侨茶场拖欠银行及财政借款达1200多万元，拖欠离退休人员生活费、医疗费长达20多个月，拖欠场部机关人员工资达一年之久。平沙华侨农场虽然现已建立起较完善的养老保险制度，但在此之前对部分职工买断工龄时也遗留一些问题。 4．政企协调机制缺乏，运作不畅，交易成本增加。这些情况主要出现在“镇场（公司）分治。各司其责”的农场。例如，振平公司与平沙镇政府在行政上分属市国资管理部门与三灶管理区（或新成立的金湾区）。镇政府在公司地域范围内行使职权，由于配置有关资源涉及部门自身的利益分配，而现有的制度框架无法提供有效的协调机制，只能依靠部门开明的领导或有关领导之间良好的私人关系加以沟通解决。此外，一些当前较棘手的工作，如计划生育、社会治安等，镇政府在开展时感到阻力重重。振平公司与平沙镇政府之间出现协调问题，不是个人的本位主义所致，而是新体制设计中的缺陷所致。各种矛盾在金湾区政府成立之后仍然存在，这同目前深圳市光明华侨畜牧场（光明实业总公司）与宝安区政府、宝安区光明街道办事处之间的矛盾相类似。这些矛盾不可能通过一两次领导办公会议就可以解决，只能通过理顺各自的管理体制才能彻底解决。 5．现行农场体制存在着明显的企业“越位”及政府“缺位”现象。例如，振平公司既然承继了原平沙华侨农场的经营性资产，从理论上说它就有责任保护和关心农场归难侨的利益，也就是说它不可能从根本上摆脱社会责任。但作为一个规范的企业，其所有者追求的重要目标应该是资产的保值和增值，其经营者关心的核心问题是成本控制和利润增加。要求它妥善安置产出水平较低的归难侨民，的确是强人所难。而从区域经济发展理论来看，地方政府的基本职能应包括：制定本地中长期经济发展计划，推动产业布局合理化，维护正常的市场秩序，增加就业机会，调整收入分配关系，提供公共产品（如水利与防洪设施等）或准公共产品（医疗卫生与文化教育设施等）。而且，华侨农场所在地政府，在保护归难侨的合法权益，帮助他们早日脱贫致富和融入当地社会等方面也责无旁贷。1985年中央26号文件强调华侨农场的改革要结合当地政权建设，实际上也明确了当地政府对华侨农场所担当的社会责任。而目前平沙镇政府没有相应的资源和手段，难以有效履行政府应负的社会责任。虽然在短期内可以通过财政转移支付等手段加以弥补，但从根本上解决问题还应该在进一步理顺体制关系方面下功夫。 三、这一步改革国有华侨农场体制的基本思路 根据国有华侨农场的现状及发展要求，我们运用制度经济学的理论对其体制改革进行系统分析，认为国有华侨农场今后进一步的改革必须遵循如下的基本思路： 1．准确定位改革主体，以求责、权、利对等化。广东华侨农场体制目前存在的诸多问题，均与其对改革主体的定位不准有很大关系。根据制度经济学的基本原理，制度变迁能调整人们发生交换的激励结构，重新确定和限制人们的选择集合，故可用来增进经济效率和社会福利，使绩效迎合偏好。已有的研究表明，同意一致性是评价交易的效率最终的和唯一的指标，一切非一致同意的决策规则均会产生以帕累托标准衡量的非最优结果。政府与一群人在制度变迁中作为参与交易的双方，交易着制度变迁这一特殊商品。交易的达成与否，取决于基于各自的标准对预期绩效做出投资评价后一方对另一方的响应。若人们一致同意对某项规则做某种变动，就可肯定交易的结果好于先前，新规则便比旧规则更有效率。我们可以按照这样一个“同意一致性程度”来评价制度变迁的效率，也就是说制度变迁的效率同变迁主体的偏好具有高度相关性，偏好愈一致，则效率愈高。同意一致性是建立在改革各方责、权、利对等的基础上的，而责、权、利对等的问题也就是改革主体的定位问题。为此，在改革中，要将改革的成本尽量降低，改革的收益尽量提高，就必须重视准确地定位各改革主体，以使改革各方责、权、利对等，让责任的承担者获得相应的权限，否则改革就不能顺利进行。上述几种体制改革模式中，一级政府或其派出机构要承担整个地区的社会责任，却没有获得相应的权限；而经营原农场资产的机构，也存在着追求经济效益与履行社会职能的矛盾。这些都是没有处理好改革各方责、权、利的例证。 华侨农场作为特定历史条件下的产物，同我们一般意义上的国有企业有很大不同，不能简单地把它定位为一个企业。目前，在众多的政府文件中，经常提到“在XX华侨农场中设镇或管理区”，从某种意义上讲，华侨农场已经是一个地理概念了。为此，不论从现实出发，还是从发展考虑，将华侨农场定位为社区，对进一步深化管理体制改革将是非常有利的。基于这样的认识，各华侨农场应该逐步淡化“华侨农场”这一概念，将其对侨务工作的义务和责任转交给当地政府，而在原华侨农场剥离出社会职能机构及资源后所组建的企业（如振平公司等），应让其发展成为直接面对市场的经营主体。 2．坚持因地制宜的基本原则。每一种体制的形成都与当地的历史、社会、经济以及自然与技术等因素密切相关。各华侨农场的发展尽管有相同的历史背景，但其他因素的差别很大，因而其管理体制的模式可能大不相同。在现阶段，还不能简单地断定各地华侨农场转建管理区、或者设镇、或者设街道办事处孰优孰劣。体改模式的选择与设计是否合理，关键是看其能否有效地促进当地经济、社会的健康发展。因地制宜地选择并建设适合本地实际情况的体制改革模式，应是各华侨农场努力的方向。 3．重视配套改革与重点突破相结合。由于体制改革是一项极其复杂的系统工程，不同制度之间具有高度的互补性及关联性，因此，仅改革一种制度是远远不够的。为了形成协调一致的体制，还必须不断地进行多项配套改革。如果只对某一制度进行改革，新制度就会和其他制度发生摩擦而不能很好地发挥其机能，这样，改革的成本就比较高。鉴于新体制将带来‘’阵痛”，人们更倾向于谋求在较短的时间内实现体制的平稳过渡。华侨农场应尽快找出现行体制中最具有影响力的制度结构，由此人手进行改革。 4．着力引入激励原则。人们通过比较成本与收益做出决策，所以，当成本或收益变动时，人们的行为也会改变。这就是说，人们会对激励做出反应。对设计公共政策的人来说，激励在决定行为中的中心作用是重要的。一项制度的设计往往会改变人们的收益或成本，进而影响到人们的行动。在华侨农场的体制改革中，必须注意新的体制能够对人们产生激励作用。在旧体制下，农场员工与市场及外面的环境隔绝，他们感受不到市场的风险，当然也得不到市场带来的收益，因而没有任何积极性。在调查中我们发现，有些职工的房顶已经下陷，非常危险，但他们仍要等靠政府来修。所以，深化管理体制改革还必须以有效地调动农场职工（也包括其他参与方）的积极性为着力点。 （中国农村经济,杨英，傅汉章，郑少智，王兵） |
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