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| 棉改需要换一种思维、换一种操作方式 | |||||
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作者：佚名 人气：453 全球最全的财富中文资源平台 |
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[摘要]1998年，中央政府推出并于1999年付诸实施的棉改政策，启动了我国棉花购销市场化的进程。在运作了两个棉花年度之后，2001年，中央政府再次推出棉改的新举措，从政策上框定了棉花购销市场化的不可逆性。本文力求从实证的角度对棉改的进程做出判断及评述，并对某些相关政策进行反思。棉花流通体制改革，可分为两个部分：一部分应是由市场来做的，例如价格形成、经营渠道多元化等，政府的作用只与“裁判”相当，当然，也有个别遗留问题需政府出面处理；另一部分则是政府应着力打造、全力推进和解决的问题，即供销社棉花企业改制这个改革的关键。所谓换一种思维、换一种操作方式，主要就是指由政府直接推动改革，当然，这也涉及当前某些政策的调整。 二、棉花流通体制改革仍存有不少问题 1．各地缺乏总揽改革全局的“操盘手”，负有推进和把握棉改总体进展与节奏的综合部门或职责不清，或职责单一。例如，原经贸委份内之事是负责社企分开的工作，但对此有的县（市）竟然一无所知；大部分市、县（包括个别省、区级）的原计委也只是对上报的棉花购销、加工企业资格认证的材料进行复审与核实，基本或很少顾及改革全局；部分地区原体改办有棉改方面的工作安排，但为数不多。没有一个统一的协调指导部门对棉花流通体制改革的进展负总责，中央政府推出的改革政策不仅很难落实到位，而且也不能确保政策不走偏。 2．棉花价格波动过大，市场信号真假难识。自棉价放开的第一年起，几年来它的走势忽高忽低，每50公斤皮棉收购价在300多元到500多元之间大幅摆动。据有关部门调查，仅2001年末至 2002年初的几个月时间，棉花的销售价格就下降了近 40％。地区间收购价格的差异亦很大，籽棉收购价格从每公斤4元到1．8元不等，同一时间不同属地价格相差两倍多，足见价格形成机制的稚嫩。价格浮动过大、过频且并非主要源自供求自身，这对棉农是一种“折磨”。从一定意义上说，棉改所付成本在很大程度上是靠棉农来“埋单”的。据农业部农研中心有关人士透露，参照原国家计委等部门关于全国每50公斤棉花1999年、2000年含税成本收益的调研结论，2001年农民种植棉花完全没有收益（以年初棉价平均水平计算）。 3．市场主体虽是多元化之势，但竞争性的棉花市场并未形成。由于生产规模小、组织化程度低，棉农在市场上势单力薄，显得很被动和无奈，社会上不时传出“棉农惜售”的消息，就是这种被动与无奈的写照。就一个群体而言，棉农与市场主体基本不搭界。作为棉花消费者、市场的大买家的棉纺企业，它们固然有着无可置疑的话语权，可限于资金来源（没有政策性资金的支持）以及棉花进出口权限上的瓶颈，其作用也很有限，难与供销社棉麻系统比肩。目前，全国除少数地区外，棉花购销市场由供销社棉麻系统一家独揽的局面并没有得到根本改观，众多的后来者只能起到“陪衬人”的角色，有的则做起了看客。 4．供销社棉花企业改制既有观念问题，又有难以靠自身的力量来解决的实际问题。直到今天，一些地方政府仍将供销社棉企视为自己的经济工具，甚至在2001Q002年度棉花市场很不景气时，某地方政府的一把手仍明令企业：“没有我的批准，任何人不能卖一斤棉花！”问题的焦点并不完全在政府干涉企业的经营管理活动，而是对于这种干预所产生的不良后果，政府不承担也不被追究任何责任。与政府“政企合一”的偏好相对应，许多棉麻公司的负责人在谈及社企分开、棉企改制时，都在一本正经地谈改制前后企业行政级别的定位问题，似乎棉企与供销社同为一个行政级别，人事任免直接由县（市）党委、政府安排，社企就彻底分开了。如果说改制中存在着“官”念是观念问题，那么，改制必须涉及的棉花企业面临的实际问题，就是难以摆脱的沉重的历史包袱。其一是冗员太多。据业内人士透露，全国棉麻系统有收购站点12553个，棉麻轧花厂2750家，职工总数66万人，其中，冗员在40万人以上。这所谓的冗员，也还只是根据在计划体制下人均可收购棉花量的上限计算的，而在竞争性的市场条件下这个冗员数量就有可能保守了点儿。其二是债务缠身。据有关人士透露，截止到棉花购销市场化改革前夕，全国供销社系统棉麻公司亏损挂账额高达501．5亿元，大体上相当于一个平年棉花生产年度的棉花产值（以收购价计算）。在这501．5亿元亏损挂账中，中央政策性亏损210．5亿元，地方政策造成的亏损57．5亿元，企业自身经营性亏损233．5亿元（合利息）。若以全国867个县以上的棉麻公司计算，每个公司平均背负2200多万元的债务。 三、棉花流通体制改革的总体质量不高，深层原因来自相关政策到位难 棉花流通体制改革取得了进展是事实，而改革的总体质量不高也是事实。表面上看这似乎与各级政府推进改革不够得力有关，可如果仔细观察改革的进程就会发现，现行的棉改政策确实存在着问题。 棉花价格被取消管制之后，棉改的相关政策仍存有不相配套的地方。棉花价格与市场放开后，作为计划体制下的配套政策，政策性资金仍然被保留下来，以确保“老国家队”有足够的资金去收购棉农手中的棉花，但这对于同样有经营资格的非供销社系统的棉花企业是不公平的。此外，在国家已经取消对棉花价格管制的条件下，地方政府能否自我设定保护性价格，也是值得探讨的问题之一。2001/2002棉花收购年度，新疆自治区制定的棉花收购保护价（文件上称为指导价）为 360元／50公斤，上下可浮动 10％，执行的结果是，新疆的棉价平均每吨高于内地1000多元。于是，出现了棉花企业收得越多潜亏越多、卖得越多实亏越多的不正常局面，一段时间内新棉库存积压严重。为减轻企业压力，新疆自治区政府不得不组织人到北京要政策、要储备（国家）、要出口（补贴）等，搞得十分被动。而要政策就意味着要国家为自己“出血”，这对其它产棉区来说是不公平的，与市场法则相悖。 现行供销社棉企改制的政策到位难，不排除改革有走过场的可能性。选择市场化作为棉花流通体制改革的方向，表明国家决心放弃坚持多年的配置资源的权利。放开市场、放开渠道、放开经营，是市场化改革的一个方面，这应由市场来办，国家的责任就是维护一个公平、公正的市场环境。另一个需要解决的是，剥离过去依附在国家身上的传统制度资源。这里除了政策性资金以外，主要就是要求供销社棉花企业改制，将其推向市场。中央政府及属下相关部门也为此出台了一些配套政策。 供销社棉花企业改制，就是要还其企业的本色，“四自”（自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束）则应是题中之意。目前，在已经实施改制的供销社棉花企业中，多是建立了出资人制度。在已实施改制的棉企中，基本上采用了两种形式，即有限责任公司、股份公司。如果仅从新组建企业的形式上看，现代企业制度即公司治理结构的基本构件一应俱全。供销社作为出资人，一般在总股本中要占到五成以上，在董事会中也居于支配地位。这种一股独大的状况，与以往社企不分没有本质上的区别。即使是那些早在20世纪90年代就已经独立于供销社之外的市、县级棉麻公司，今天也很难称得上是真正意义上的企业。这类企业不仅要收棉花，还要承担政府部分行政职能及布置的任务，例如，包村、包乡办学习班，搞“三讲”教育等。它们中有些公司搞“剥离改制”，即将优良资产从企业中剥离，或另起炉灶组建新的公司或吸收社会上其它经济成份组建集团公司，债务留在老公司并承担部分行政管理职能。虽不能断言这种改制旨在逃废债务。但可以认定的是，它既不符合国家的棉改政策，也不符合市场经济的要求。若按改革的要求，这些已经经过改制的棉花企业，是否还要企集（集团公司）分开、企限（有限公司）分开、企股（股份公司）分开呢？因此，社企不分不是一个孤立的现象，而是基于一个长期的政策积淀，它与政企不分相伴相生，是一个台前与幕后的问题。要将传统的制度资源从国家身上剥离出去、推向市场，必须首先结束国家与供销社之间迄今为止仍若即若离、欲离又止的“反市场”状态。要解决社企不分，必须从解决政企不分做起，必须从根上做起。 从根上做起，首先需要还供销社以本来面目。中发［1995」5号文件将供销社定性为“农民合作经济组织”，供销社县联社以上又在同级财政灶“搭伙”，基层供销社则有意无意地把自己摆在农民领导的位置上，而农民似乎也认可这个理，在他们眼里供销社就是政府，其职工就是吃公家饭的人，与农民不搭界。因此，有人称供销社为“四不像”：既不像国家机关、又不像经济组织，既不像事业单位、又不像社团组织。虽是“四不像”，但都沾点边。对于这样一种较为特殊的现象，只能从它的历史沿革中寻求答案。历史上供销社与国营商业曾有过三次合并与三次分离，即1958年、1968年和1982年并入国营商业，1962年、1975年和1988年又被从国营商业中划出，继而在1995年5月被宣布从政府机构转为“民间的商业组织”。可无论它是否划归国有、国营，是否转为“民间的商业组织”，对其身份来说都不是很重要，也不能反映它的真实属性，重要的是它总以官商身份或官方授权的方式垄断着国家为其圈定的那一块他人不可涉足的经营领地，这才是问题的根本所在，才是判断其真实身份的依据所在。如上所述，供销社历史上确有过“合作”性质的时期（不合供销社初创期），但它只表明国家认为在这个时期用“合作”外衣将供销社包装起来更便于体现国家的意志，是一种“物美价廉”的国有经济实现形式。至今，供销社的这种特殊身份在本质上并没有变。以社代企、社企不分本?上也是如此，它并不完全表现为政府对企业经营活动的直接干预，而主要体现为政府对因自己的干预行为有可能给企业带来的风险不承担责任。所谓棉花企业债务问题，在很大程度上是以政代企的产物。如果不从源头上彻底了断政府与企业之间的关系，不仅企业现有的债务难以解决，而且今后新生的债务随时有可能发生，毕竟政府做不了市场的主，风险是不可能避免的。因此，社企分开工作，包括财产界定工作等敏感问题，都不能简单地看成是社企之间内部的事，可以自己说了算的事，没有国家、政府做主，很多事会说不清乃至久拖不决，改革走过场的事也不是不可能发生的。 四、棉改需要变换一种思维和操作方式 如上所述，棉花流通体制改革，可分为两个部分：一部分应是由市场来做的，例如价格形成、经营渠道多元化等，政府的作用只与“裁判”相当，当然，也有个别遗留问题需政府出面处理；另一部分则是政府应着力打造、全力推进和解决的问题，即供销社棉花企业改制这个改革的关键。所谓换一种思维、换一种操作方式，主要就是指由政府直接推动改革，当然，这也涉及当前某些政策的调整。 期待已久的社企分开条例，以国办发［2002］51号《关于供销社与棉花企业分开的实施意见》（以下简称《实施意见》）的文件颁布，但这并不说明目前这种既定的改制政策与操作是最佳的选择。《实施意见》把解除社企之间行政隶属关系及建立“按其（供销社）出资额行使出资人代表职能”制度作为棉花企业改制要达到的基本目标，其政策意图是明确的，也是无可争议的。但先行的实践已经明确告诉我们，无论是在产权界定基础上建立的所谓出资人制度，还是建立在资产分开基础上的已经形成两个相互独立的经济实体，都与棉花企业改制要达到的预期目标相距甚远，落实“四自”依然很难，改制确有走过场、“吃夹生饭”的可能。因此，在对现行棉花企业改制政策反思的基础上，笔者提出如下改制新思路与方案。 1．毫不含糊地将供销社及包括棉麻公司在内的下属各类企业的所有资产界定为国有资产（社员的股金除外），置于新近成立的国资委管理之下。如前所述，由于供销社事实上的官方性质，其属下棉花企业这个“垄断保护下特殊与既得利益的享有者”（张曙光、赵农，2002），从成立至今其运作完全依靠国家政策性资金的支撑。不要说棉花收购资金，就是企业的厂房、加工设备、办公大楼乃至员工的工资，有很多都来自专项用于棉花收购的政策性资金。而国家将供销社改革的目标锁定在“农民自己的合作经济组织”，并且至今仍在推动这方面的工作，其潜台词应该是，至少到目前为止，供销社未发生实质变化，即其“官方机构”的性质、其政府的属性依然故我，其领导人就是政府的官员。 2．由国资委做主并直接操作供销社及其所属企业的财产划拨与分割工作，以此启动棉花企业改制。时不我待，再不下决心加快改革的进程，拖到2004年外资棉花企业介入，改制之事会变得更加被动。因此，改革必须采用“快刀斩乱麻”的非常手段。既然是国有资产，原则上就不存在社企分开与不分开的问题，而是二者可以从国有资产分多分少的问题。当务之急就是在清产核资、调查摸底的基础上，依据已经被确认的企业（供销社、棉花企业）债权、债务的实际情况，由作为资产所有者的国家授权机构国资委，直接将资产分别无偿或部分无偿划拨（分配）给供销社、棉花企业，作为启动民营化进程的初始资金。这样，就不必再费心思去界定供销社与棉花企业之间的产权关系，包括对那些既敏感而又繁纷复杂的债权、债务关系的划分与界定，既简便易行又富有效率，可以从源头上杜绝行政干预，还企业以本来面目，真正落实“四自”。当然，这应是一种有人情味又不失公允的分割。同时，还应帮助、监督企业做好“两个转变”，即企业转变性质、员工转变身份，重点放在员工的社会保障制度的创建上，以便彻底将企业与政府脱钩。对于那些即使政策性亏损被忽略不计仍资不抵债的、目前靠“挪用”政策性贷款勉强维持生计的部分企业，出路就只能是破产、拍卖。在具体做法上有些问题还需要明确：①资产与所有者权益（净资产），可以以1999年由原国家计委、财政部牵头七部委进行的供销社亏损挂账审核的结果为基准，即供销社棉麻企业总资产为1989亿元，所有者权益为129亿元，其中包括7．1亿元的社员股金。②社员股金中能够或者需要退回的应予以清退，无法或暂时不能予以清退的先挂起来，而那些不想退出、在合作组织中运转不错的社员股应以维持现状为好。③目前在编并吃着财政饭的县级以上供销社的干部，原则上不加变动，可考虑在政府旗下单列一个部门，也可以合并到政府的其他部门，尝试着履行对市场经济条件下城乡合作经济管理的职能。④对于已经或在改制中即将离休、退休的职工，要优先为他们办理基本养老、基本医疗保险，要在净资产中切出一块，专门用以解决这个问题。⑤应明确将民营化作为供销社棉花企业改制的方向，彻底走出政企不分的阴影。至于企业应采用何种形式，是合伙、合作形式，是股份公司、有限责任公司，还是其他什么形式；企业做什么，是继续经营棉花，还是择他业而生，都要由企业视自身的资质状况与市场的需求而定，都应是可以选择的。在改制中应欢迎民间资本的介入，只要操作透明且规范合法，这应是供销社棉企改制中一种不错的选择。 3．应考虑成立棉花资产管理公司或中心，统一谋划不良资产的管理。对于已经剥离出来的不良资产或者债务，鉴于它形成的特殊性，除中央政府已有明确的处理办法外，由地方政府政策失误而形成的债务，很难追回，特别是由企业去讨缴，成功的可能性几乎为零；退一步讲，即使可以追回，结果很可能是得不偿失。因此，可考虑将包括中央政府挂账在内的经甄别可以剥离的不良资产，由央行牵头吸收国家发改委、国资委、农发行、供销社、棉麻公司等相关人员，组建棉花资产管理公司或中心，由国务院授权该组织某些特殊的行政手段，统一集中经营与管理这些资产。这样，一方面为企业改制创造条件；另一方面，不良资产也有了盘活的机会。 4．除了供销社棉花企业改制外，还有一些政策需要重新认识与调整。①关于政策性资金的运作与退出问题。目前，可考虑将政策性资金，以诚信与效率为原则，面向社会上所有经营棉花的合法企业。以进为退，既保证了政策性资金延续的必要性，又不失市场公允。这就是说，政策性资金的退出采用自然演化的方式，即将政策性资金的政策性逐渐淡化乃至消失，“和平演化”为商业性贷款。这样，有利于竞争性市场的形成，有利于棉花价格市场形成机制的成熟与完善。②关于棉花市场准入的问题。实践表明，目前的棉花市场准入制度，即各省、区制定的认证条例，可变通的地方很多，不仅很难防范企业或企业与地方政府合伙造假与降低条件，而且也不能阻止和铲除那些“地下游击队”，很容易成为形式上的东西。其原因很简单，就是利益驱动。企业也好，各级政府也好，都难逃干系。因此，棉花市场准入问题宜着眼于未来，可以考虑将目前的资格认证制改为在工商部门注册制，并将如何培育竞争性市场主体以及公平有序的市场环境作为政府关注的中心，而不要去做那些表面文章。此外，棉花公检制应由目前的抽包开检制转为包包必检制，实实在在为企业提供一个公平竞争的平台。③关于储备与经营分开以及宏观调控问题。这两个问题由于是由政府直接操作，而且是由中央政府的相关部门“操盘”，相对来说，就变得简单和容易了些。根据改革的要求，棉花经营企业今后不再承担国家行政性储备的任务，所有的国储棉任务都将由新组建的中国储备棉管理总公司承担。几年来，国家对棉花价格的调控，效果不明显，与目前的调控方式有一定的关系。尽管如此，笔者仍然认为，在制度层面上不存在太大的问题，只是需要有一个发展与完善的过程。 （中国农村经济,张泉欣） |
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