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服务承诺制是承担社会服务职能的公用事业和企业单位把自己向社会和消费者提供的服务作出公开承诺，自愿接受社会监督，并承担违反承诺的责任。这是我国服务行业近年推行的一种把自我约束和社会监督相结合的一种新型管理和服务机制。它对改善行业不正之风、提高服务质量和工作效率起到了极大的推动作用。
１９９５年，山东省烟台市学习借鉴国外有关服务承诺的一些做法，结合本地实际情况，在建设、电业、公交等社会服务部门和行业推行社会服务承诺制。这是我国社会服务行业实行服务承诺制的先河。通过不断推广和深化，烟台市已在２４个部门，２３０４个基层单位实行了社会服务承诺制。
一石激起千重浪。烟台经验很快在全国各地产生了强烈反响。上海、济南、北京、杭州、天津、长沙、株洲等许多城市的社会服务行业相继推行社会服务承诺制。可以说，服务承诺制是９０年代中期，社会服务行业深化内部改革，完善经营管理机制的重大举措。它引起了全国上上下下的普遍关注。１９９６年５月，国务院纠正行业不正之风办公室和国家建设部联合在烟台召开现场会，向全国推广烟台经验。７月１２日，中宣部、国务院纠风办又联合建设部、电力部、铁道部、邮电部等８大部委举行座谈会，进一步推广烟台市社会服务承诺制的经验。其中建设部决定从８月份起，在全国３６个大中城市实行供水、燃气、房管等行业的服务承诺制。从目前的情况看，各地已经实行和正在推行服务承诺制的行业，包括城建、供水、燃气、房管、公交、铁路、民航、邮电、电业、银行、旅游、商业、饮食、医院等众多部门。
按照服务承诺制的基本内容，各承担社会服务职能的公用事业和企业单位，根据本行业的服务特点，把向社会和广大消费者所提供服务的国际标准、行业标准、技术要求、服务程序、服务时限、违约责任、监督措施等项目，公开作出承诺，并设立监督机构和举报电话，接受全社会的监督。
服务承诺制的实施办法是，根据服务当事人（用户）的要求或投诉，服务责任单位及责任人必须在承诺的标准、技术和时限内完成服务，履行承诺。如果服务责任单位及责任人在承诺范围内未实现承诺，则责任单位要向服务当事人支付经济赔偿，责任人要接受本部门的处罚。例如，烟台市公交公司承诺，市内各公交汽车要正点发车和到站，首末班车的正点率要达到１００％。有一次夜间１０点，８路末班车未发车，各站点乘客苦等车不来，于是有乘客向公交公司投诉。公司领导得知后立即赶赴各站点，向滞留乘客道歉并每人赔偿１０元钱，让他们乘的士回家。又如，长沙市工商银行承诺，各营业部必须满足顾客以零钞换整钞的要求。１９９６年８月初一天，一顾客提一袋硬币到市内某营业部要求换整钞，营业员肖某不愿数零钞，态度不好，没有满足顾客要求。此事被电视台曝了光。结果肖某被市工行处以５０００元罚款，该营业部主任负连带责任被处以１００元罚款。
从上述内容及两个典型案例可以看出，服务承诺制是社会服务行业自觉主动地向社会推行的、自我约束和社会监督相结合的新型管理和服务机制。服务承诺制对于规范服务行业及其工作人员的行为，纠正行业不正之风，提高行业自身形象及社会美誉度，从而最终提高本部门的工作效率和经济效益具有重要作用。随着服务承诺制的不断完善和推广，一些服务行业门难进、脸难看、事难办，以及向用户索、拿、卡、要的不正之风，将可以得到根本改变。
相应地，服务承诺制的最大受益者是广大市民和消费者，它使人民群众在生活中经常遇到的生产和生活困难，有了明确顺畅的解决办法。象用水、用电等方面出现故障，一个电话告诉有关单位，问题很快就可以得到解决，极大地方便了人民群众的生活。例如，１９９６年８月的一天，湖南株洲市奔龙公园门口马路上一块井盖不见，有人打电话向市城建局投诉，半小时后维修工人来到现场修复。 二
当前，绝大多数社会成员对服务承诺制持欢迎态度，认为实行服务承诺制是改善经营管理、端正行业风气的重大表现。的确，随着社会主义市场经济的发展，市场体系越来越发达，竞争机制越来越健全，社会服务行业承担的责任和面临的压力也就与日俱增。任何一个部门，如果仍然沿袭传统计划经济时代的经营管理方式，必然行不通乃至失败。因此，一些社会服务行业敢为天下先，主动推行服务承诺制，给自己添加自我约束和社会监督两道压力，确实是慎重而又明智之举。
但是，面对全国范围内推行服务承诺制热浪滚滚的形势，人们在赞赏之余，也不免对之产生一些复杂微妙的心态，担心一些单位迫于某种压力，在内部机制和技术保障尚不健全的情况下匆匆作出服务承诺，会影响承诺的实施。还有一些人担心，服务承诺制会不会是一阵风，能不能持久地实施下去？
这些人不无根据地指出，在当前市场经济体制还不完善，法律和监督机制还不能对服务承诺制进行真正有效约束的情况下，承诺只能是推行者单方面的行为，由推行者凭借其道德驱动力和内部约束机制来规范职工行为以践诺。因此，个别单位对服务承诺制搞花架子，承诺了而不兑现，投诉了而不理睬，监督了而不处罚，这不是没有可能的。还有人说，关于改善服务态度，提高服务质量，纠正不正之风，这些事情过去也曾搞过，但往往一阵风过去后，一切又恢复到老样子。那么，服务承诺制会不会也是一阵风，热得快冷得也快呢？
人们的这些担心确实有一定道理，现实中也确实有这方面的表现，中南工业大学陈教授举例说，有几次他冲着省内一家著名大医院的某专家去看门诊，医院明明挂牌承诺了该专家的门诊时间，但左等右等总不见该专家来，向医院询问，对方几句话就搪塞过去了。陈教授由此指出，你医院实现不了承诺，还不如不承诺；你不承诺，我就不会抱那么大的希望等下去，免得最后窝一肚子火气。
象这样一些作出了承诺而又不能履行承诺的事情，是人们当前议论的重点话题之一。纪检、监察、行政、司法等各界人士也纷纷发表看法，要求有关方面规范服务承诺行为，加强社会监督，保证承诺的实施。全国著名律师、湖南省第二律师事务所主任秦希燕指出，从现有法律来看，服务承诺制是带有社会契约性质的服务制度，承诺条款一经向社会和服务对象公开，就具备法律认定的要约资格。如果责任当事人不按照承诺履行其行为，从性质上讲就是违背要约。服务当事人可以依据《民法通则》和《民事诉讼法》起诉责任当事人。人民法院应该依法受理此类案件。
姑且不论是否真的有人象秦律师说的那样，因承诺没有实现而运用现有法律去起诉责任当事人，但象这样从法律高度来界定服务承诺制，就表明了服务承诺制的严肃性。因此，作为社会服务行业，应该实事求是地根据本行业的业务特点以及人力、技术、设施保证，慎重地承诺；而一旦作出了服务承诺，那就要一以贯之地坚持下去，言必信，行必果，不要失信于民。同时，社会各有关部门特别是纪检、监察、行政、司法、舆论等部门，要充分发挥社会监督主阵地的功能，既引导又配合广大群众共同监督服务承诺部门，督促他们自觉践诺，搞好社会服务，保证服务承诺制持久地实行下去。
从服务承诺制产生的社会背景和经济基础来看，它是社会主义市场经济的产物，坚持和发展市场经济，就必然坚持服务承诺制。美国著名经济学家布坎南，把现代经济称为“契约经济”，说明了契约在社会经济中的重要性。服务承诺制正是社会服务行业与社会大众之间的“经济契约”，它因契合现代市场经济的内在规律而获得可持续发展的条件。因此，服务承诺制的机制只会越来越适应市场经济的要求，并越来越完善地发展下去，怀疑和担心它是否持久是不必要的。 三
当前广大群众对服务承诺制的愿望和要求，是怎样进一步完善和推广服务承诺制。这方面的表现，大致可以分为三个层次。
第一个层次，要求服务行业严格自我约束以保证履行承诺，社会各界加强监督力度以促进承诺实现。这一点，烟台市建委的经验具有代表性，可供全国各地借鉴推广。烟台市建委的做法是，在建立内部监督机构的基础上，又建立社会监督网络６３个，聘请社会义务监督员７１２名，设立公开投诉电话５８部，形成内外结合的监督网络体系。对于职工因服务不好而受到用户投诉的处罚则规定，受一次投诉要处以行政处分及下岗培训，受二次投诉要予以除名或辞退，且分管领导的奖惩任免也与此挂钩。两年来，市建委根据群众投诉，共查处违诺责任人１３０多人，其中受行政处分的６０多人，被开除的２８人，被扣工资奖金的４９人。由于制度严格，执行有力，职工们不敢懈怠，普遍提高了敬业道德和责任意识，努力搞好工作，保证了服务承诺制的履行。
第二个层次，既要求服务行业重视职业道德养成，又要求国家着手服务承诺的法制建设，使道德自律与法制他律相结合，促进服务承诺制走向成熟。当前的服务承诺制由于主要靠内部约束和外部监督来实施，这其中有一些环节失控就会影响和削弱其实施。因而当前的实施机制尚不健全，还需要进一步使之上升为道德自律和法制他律。道德自律可以促使服务责任单位和责任人主动、优质、高效地实现服务承诺；法制的强制规范和公平裁决也能保证服务承诺在客观上予以实现。因此，各服务行业要大力弘扬中华民族优秀道德文化传统，加强社会主义职业道德和企业伦理建设，用高尚的道德标准来教育、影响职工，实现文明优质服务。与此同时，社会也不把完善服务承诺的希望完全寄托在道德自律上，最根本的办法是要着手服务承诺的法制建设，用立法来规范服务承诺行为，使服务承诺制有法可依，依法处理。
第三个层次，要在全社会范围内大力推行服务承诺制。除了服务行业外，其它社会主体如机关、事业、企业单位及个体从业者，都要逐步实行服务承诺制，才能使服务承诺制真正成为社会生活不可或缺的一部分。目前，一部分实行了服务承诺制的社会服务行业，正在努力改善服务，造福于民。作为先行者，他们有贡献，也有某种牺牲。而其它部门和单位，因无关自身痛痒，站在一旁看热闹，发现问题指手划脚，看到失误大加批评。这两种情况加以对照，显然也是一种新的社会不公现象。其实，没有推行服务承诺制的部门和单位，并非对社会无责任无义务且不必作出服务承诺。相反，任何一个部门、单位和个人，在社会生活中既是权利主体，又是义务主体。他们作为权利主体，可以享受社会提供的服务；而作为义务主体，也应该履行对社会的责任和义务。因此，未实行服务承诺制的部门、单位和个人，都应该就自身责任和义务，向社会作出服务承诺。只有这样，全社会才能走入廉洁、高效、良性发展的轨道。
四
社会服务承诺制在我国还是一个新生事物，但从它刚一出现就得到全社会的普遍重视和积极推广来看，表明它顺应时代潮流，符合群众要求。因此，在社会主义市场经济建设和两个文明建设中，它具有推动社会进步的意义。这主要表现在以下四个方面。
第一，服务承诺制是社会服务行业经营管理机制的变革和创新。服务承诺制的实质在于，社会服务行业把本来就应该向社会提供的服务内容、服务责任和义务，自觉地转化为服务承诺，并主动进行自我约束和接受社会监督，以期端正服务态度，提高服务质量，树立服务行业的新形象。它有利于改变过去服务行业中存在的一些不正之风，如办事拖拉、推诿扯皮、索拿卡要、态度不好、“衙门作风”等，这些问题伤害了人民群众的感情，损害了党和政府的形象，必须从根本上加以清除。它把解决人民群众急难问题作为服务着力点，对于凡应该承诺，通过努力能够办到的事情都加以承诺，这就使社会服务不再成为老大难问题。进一步看，服务承诺制是一种刚性的规定和约束，既有定性要求，又有定量标准，既有内部奖惩，又有外部监督。这就使服务行业人员承担了不可推卸的责任和压力，促使他们如质如量地完成任务，实现承诺。因此，在服务承诺制的推动下，社会服务行业必定会高效率、高质量运转，并促进全社会管理水平的提高和管理机制的发展。 第二，服务承诺制是中华民族优秀文化传统在现代社会延伸和发展的表现。我国自古就有诚信为本、无信不立等优秀道德传统，人与人交往讲求诚信守诺、一诺千金。在现代市场经济条件下，人们的生产和生活被置于高度发达的分工合作关系网络中，任何人都既是生产和服务的提供者，又是生产和服务的接受者。因而现代社会比传统社会任何时代都更呼唤人与人之间的真诚与信用，团结与合作，更要求人们普遍具有良好的道德文化素质。相反，一个人不讲求诚信守诺就会丧失人格和尊严，一个企业不讲求诚信守诺就会丧失信誉和市场。社会越是大力发展市场经济，各行各业和各个人就越是要加强自我约束、提升道德、恪尽职守、履行诺言。只有这样，社会才能稳定、和谐、发展。服务承诺制正是弘扬了中华民族的传统美德，使服务责任单位和责任人真正摆到了诚实守诺地为社会服务的位置，才赢得了人民群众的真心欢迎。因此，服务承诺制体现了中国人的精神风貌，促进了优秀传统文化的现代转换，实现了传统道德与现代经济的有机结合，从而创造发展为社会主义企业伦理和职业道德。
第三，服务承诺制对于当前大力开展的纠风工作和廉政建设具有示范引导作用。服务承诺制在监督机制上具有强大威慑力，它把对服务行业的事后监督转变为事前及全过程监督，把由少数行政或业务主管部门进行监督转变为由全社会共同进行监督，这就可以从根本上煞住服务行业的不正之风。这种监督机理值得向全社会各行各业和党政领导机关推广，在一定程度上为全社会的纠风工作和廉政建设拓展新路。近些年来，广大群众深为痛恨的党风不正、行风不正和社会风气不正，虽然根源于一些党员、干部和公民的人生观扭曲、法律意识淡薄、道德素质低下、特权思想作怪、公仆意识不强，但从制度上讲，不正之风则与政务不公开、决策缺乏透明度和社会监督力度小等问题有密切关系。如果全社会各行业和党政领导机关，能够做到也推行某种形式的服务承诺制，使社会对各个行业、各个党政领导机关的工作起到监督作用，实现人人管我，我管人人，有诺必践，违诺必究，就不难做到约束以至最终杜绝各种不正之风。这就能从根本上保证党风端正、社会风气纯洁、人民心情舒畅，使廉政建设真正抓出实效。
第四，服务承诺制对于提高全社会的工作效率，促进物质文明建设和精神文明建设具有推动作用。当前实行服务承诺制的各个社会服务行业，总体上看都属于社会第三产业。而社会第三产业是否发达，社会化服务程度是否高，已是当今世界衡量一个国家是否发达的重要标志。社会第三产业对社会第一、二产业乃至整个社会有机体所起的作用各不相同，有的作用于物质生产方面，有的作用于精神生活方面，有的是直接或当前起作用，有的是间接或将来起作用。但是，社会第三产业越发达，社会化服务程度越高，就越能促进社会整体的发展，这是毋庸置疑的。就物质生产领域而言，服务承诺制使社会服务行业高效率、高质量地作用于这些领域，如银行业加速了资金运转、交通业提高了运输能力、邮电业加快了资讯传递、供电业保障了电力供应、供水业保障了水源充足，等等，显然比因没有承诺而经常出故障，要极大地促进社会物质生产水平和程度的提高，从而促进全社会物质文明建设。再就精神生活领域而言，服务承诺制树立了服务行业的新形象，使社会服务行业门好进、脸好看、事好办，就减少了甚至避免了人与人之间在服务与被服务中引发的矛盾冲突，缩短了人与人之间的防卫距离，沟通了人与人之间的思想情感。人们的精神需求随之而满足，社会的道德水平随之而提高，社会精神文明建设必然跃上一个新台阶。正是从上述意义上，我们肯定社会服务承诺制是社会主义两个文明建设和社会进步的一种动力机制。
长沙电力学院社会科学学报<1997.01> 李新庚 |
