|
应英国外交部及联邦事务部的邀请，以中国行政管理学会的名义，我们一行六人，于１９９８年８月２日至８月１２日，对英国的社会服务承诺制——“公民宪章”进行了考察。先后访问了英国内阁办公室、卫生部、地方政府协会、威根市政府等上层政府机关，考察了铁路公司、税务所、医院和学校等基层承诺单位，并与亚当·斯密学院、社会市场基金会、伦敦大学的专家教授以及正在英国进行课题研究的北京大学周志忍教授进行了研讨交流。总的感到，英国推行承诺制是比较成功的，对提高公共服务质量收到了明显效果，其基本做法值得我们借鉴。
应英国外交部及联邦事务部的邀请，以中国行政管理学会的名义，我们一行六人，于１９９８年８月２日至８月１２日，对英国的社会服务承诺制——“公民宪章”进行了考察。先后访问了英国内阁办公室、卫生部、地方政府协会、威根市政府等上层政府机关，考察了铁路公司、税务所、医院和学校等基层承诺单位，并与亚当·斯密学院、社会市场基金会、伦敦大学的专家教授以及正在英国进行课题研究的北京大学周志忍教授进行了研讨交流。总的感到，英国推行承诺制是比较成功的，对提高公共服务质量收到了明显效果，其基本做法值得我们借鉴。
一、 社会背景
推行承诺制，是英国行政体制改革的一个组成部分，这场改革始于１９７９年。当时的撒切尔夫人政府遇到一系列问题，突出问题之一就是政府公共支出失控，办事效率低，事业单位和国营公共企业，尤其是具有行业垄断性公共企业缺乏竞争，服务成本高，服务质量比较差。为解决这个问题，政府先后采取了三个方面的改革措施：
第一步：引入市场机制。首先，撒切尔夫人任命了在英国很有名气的私营连锁店老板雷纳担任政府效率小组顾问，对各部门的工作效率逐个进行评审，主要考察这个部门“目前在干什么，干这些事有没有必要”，“这些事是怎么干的，能不能减少环节、降低开支、提高效率”。评审结果证明，政府工作有许多可以改进的地方。比如，在“干什么”方面，财政部设立的计算机中心，主要职能是推广应用计算机，现在计算机已经普及了，这个机构就没有必要存在了。在“怎么干”这方面，强调必须讲效率、讲成本。如农业部的一个研究所，自己饲养做试验用的小白鼠，过去从来不计算成本。经过评审，每只成本达３５英镑，而市场供应的价格只有３英镑。针对办事手续繁杂的“政府程序迷宫”现象，对办事程序的每个环节进行评审，能简的简，能撤的撤，重新设计办事程序。上述工作被称为“雷纳审查”，从１９７９年到１９８７年，共实施了３００多项计划，节省政府开支１０亿英镑。中央政府公职人员由当时的７５万人减少到现在４６．８万人。其次，在公共服务领域推行私营化，政府由直接提供服务转变为购买服务。除邮政和地铁外，铁路、航空、城市公共交通、电力、煤气、自来水等公共服务业都先后实行了私营化，为政府服务的安全保卫、餐饮服务、官员用车以及工资和社会保障金的发放也由私营部门承担，实行“强制性竞争投标制”，谁的服务质量高、价格低就让谁干。过去，政府每年对公共服务部门补贴近５０亿英镑，转为私营后，政府不再补贴，反而每年收税４０亿英镑。接待我们的内阁办公室工作人员深有感触地说：“回首２０年前，人们很难想象这些公共服务可以由私人来承担；现在觉得，当时政府介入得确实太多了。”
第二步，建立执行机构。改革前，英国政府部门具有制定政策和直接提供服务（如办理护照、发放各种补贴和保障金等）两方面的职能，其中７５％的人员在做日常事务性的服务工作。撒切尔夫人认为：直接与市民打交道的人更知道怎样提高效率。因此，采取了下放权力的办法，把制定政策和直接服务分开，建立了专门办理具体事务的执行机构。这些机构的首长直接对部长负责，具有较大自主权，办事效率明显提高。现在全国有１４０个执行机构，工作人员占公务员总数的７７％。 第三步，推行承诺制。１９９１年，梅杰取代撒切尔夫人成为英国首相。执政伊始，就以政府白皮书形式公布了自己的竞选纲领《公民宪章》，在全国大力推行社会服务承诺制度，对提高公共服务质量收到了比较明显的效果，引起了国际社会的关注。１９９７年５月，布莱尔政府执政后，对承诺制仍然持肯定和积极的态度，明确表示：“承诺的思想是工党地方政府首先提出来的，过去七年取得了很大进展，我们一直赞同这一思想，一直支持承诺方案”。去年６月，新政府上台不久，即着手对如何完善承诺制进行了广泛的社会调查，在听取公众和各界意见的基础上，制定了《服务第一——新的承诺方案》。
二、 主要做法和特点：
英国实行社会服务承诺，首先是十分明确地界定了实行这一制度的范围，即中央政府和地方政府部门、司法系统、国有事业单位、国有企业尤其是垄断性国有企业必须实行。中央政府要求所有实行社会服务承诺制的单位应当遵循六项原则：（一）制订明确、清晰的服务标准；（二）信息和公开性；（三）选择性和协商；（四）礼貌和便民；（五）及时纠错；（六）追求资金使用价值。英国政府还要求承担服务职能的部门和单位制定出具体的服务质量标准，向社会公开承诺；设立投诉电话，接受社会监督；如果违诺，给予一定赔偿（主要是收费性的服务给予赔偿，政府机关和学校等事业单位没有赔偿规定）。与我国山东烟台市率先推行的承诺制相比较，基本内容是一致的，但英国实行承诺制的范围更广泛，承诺内容更具体。目前，中央政府各部门已制定出４０个全国性的社会服务承诺标准，地方政府和服务单位以这些为起码标准，制订自己具体的服务标准。全国已有１万多个基层单位实行了承诺，涉及供水、供电、供气、邮政、电信、教育、卫生、铁路、地铁、公路交通、市政、住房、司法、税务、就业、社会保障等领域。承诺的内容都很具体。比如，卫生部制定的《病人宪章》承诺：病人有权得到适合自己病情需要的治疗，不论他们的支付能力、生活方式或其他因素如何；每年可得到一次健康检查，如果愿意，可以在家中接受体检；到诊所就诊，会在预约时间的３０分钟以内得到诊查；通过急诊部接纳住院，会在２小时以内安排床位；如果经医生会诊需要住院治疗，会在５个星期内安排住院；决定手术之前，医生应把医疗方案向病人解释清楚；病人有权知道餐饮经理的姓名，有权选择不同的饭菜和饭量；拨通９９９紧急救护电话后，在城市救护车将在１４分钟内到达，农村１９分钟内到达，等等。
英国政府推行的承诺制有以下几个特点：
第一、中央政府全力推动。社会服务承诺制度是梅杰首相亲自提出并全力推行的，也得到英国上下两院议会的支持。内阁办公室设有１４人的服务承诺小组，专门负责推行这一制度，中央各部也有专门小组或人负责。承诺小组每年都出版承诺制情况报告，以指导全国承诺服务的发展。首相还任命了由商界、顾客代表和教育界人士组成的“社会服务承诺专家委员会”，在全国建立了２７个跨部门、跨行业的网络组织，共同研讨和推动承诺制的发展。为了鼓励先进，从１９９２年开始，设立了全国服务承诺奖，由首相亲自签发获奖证书，每年在伦敦举行授奖仪式。
第二、努力扩大竞争，增加选择机会。承诺制与扩大竞争相结合、或者说在扩大竞争的基础上推行承诺制，是英国的一个突出特点。他们认为，扩大竞争，增加顾客选择机会，是提高服务质量最好的剌激办法，应当“以竞争求质量”。扩大竞争的主要方法就是引入私营部门的经营原则。一是推行私营化。在私营化过程中，将原来的垄断行业分割开，形成多家竞争的局面。如，英国的铁路两年半以前还是一个统一的大公司，现在分割为私营的２５个小公司。这些公司在政府制定的标准内，对服务质量做出承诺。二是在垄断行业之外建立新的竞争主体。如在英国电信公司之外成立从事电信业务的“水银”公司。三是在非盈利性的公共服务行业，千方百计引入内部竞争机制。如英国的中小学生原来实行划片免费上学，学校经费由政府拨给，教学质量好坏对学校没有多大压力。现在改为学生可以跨区选择学校，政府拨款与学校收的学生数量挂钩，教学质量高的学校获得经费就多，教师的待遇就高，从而形成了改善服务的内在动力。四是对清扫垃圾等服务实行招标承包，谁的费用低、服务好就让谁干。 第三、充分体现顾客第一的原则。英国的承诺制表现出了更明显的服务意识。强调：“公益服务应处处方便顾客，而不是方便职员”。各部门的承诺内容从服务态度、办事时限到一点一滴的小事都体现了这一原则。比如，在医院，可以要求住单性别的病房，饮食方面可以要求使用其他语言和大字号排印的菜单，所有医院都有查询处和清楚的指示牌，帮助病人找到希望去的地方。考取驾驶执照，可以电话预约，可以要求在星期天或夏季的晚上进行考试。为方便顾客进入，政府大楼和一些公共场所都要设立残疾人的轮椅通道，在新的城间列车上设有轮椅位置及特殊厕所，等等。我们参观曼彻斯特的一所学校有个规定，班车接送中学生上学，路远的免费，近的交钱，因为近的可以步行到校。这个学校进门还有一间被遮得严严实实的小接待室，学校介绍说，这是为了接待来访家长时不让孩子看见，免得伤害自尊心，可见为学生想得非常细致。
第四、最大限度地向社会公开，接受群众监督。英国的《公民宪章》规定：“公益服务的运作方式不应有任何秘密”，“我们希望服务公开化，不要隐藏在秘密的烟雾中”。公职人员不应匿名，都要佩戴有自己名字的徽章，所有机构都要在办公室展示出自己的服务标准，公布方便使用的投诉程序，甚至要公布负责处理投诉官员的名字、地址和电话。承诺部门都要随时向公众提供充足、准确的信息。比如，学校要以同类学校统一的形式公布自己的年度考试成绩，各地要把所有学校可比较的信息收集并公布出来，以便家长在为孩子选择学校时作出明智的选择。除了内阁办公室每年出版承诺制报告外，审计监督委员会还出版《全国地方政府工作绩效标准对照》，把各地的承诺服务标准收集在一起，并制成光盘免费提供给公众。许多方面的信息，包括政府有关文件、承诺标准、执行结果、获奖单位及一些先进单位的经验等等，都广为印发，并在因特网上公布。
第五、以公众和舆论监督为主要约束力。英国承诺制有经济赔偿的约束和政府行政监督的制约，但政治上的选举制度和经济利益上竞争的压力，使承诺单位更加重视“公众形象”，公众监督和舆论监督的约束作用更为突出。如果服务不好，首先是把名单列出来在媒体上公布；其次是顾客发挥“选择”的权利，不到这些单位去了；然后政府派人去视察，如果不能改进，有承包合同的要终止合同，属于政府直管的单位要免去负责人的职务。 第六、英国政党虽然政见相左，但都赞成和支持推动社会服务承诺制。政府社会服务承诺制由保守党领袖梅杰首先提出并推行。这一制度不仅得到议会上下两院不同政党的支持，也得到了主要反对党工党的赞成。尤其是１９９７年工党大选获胜执政后，工党领袖现任英国政府首相托尼·布莱尔更是接过了这一制度并使之进一步完善。１９９８年６月工党政府发表了《服务第一，新宪章计划》的白皮书，基本上继承了梅杰提出的实行社会服务承诺制的六项原则，并在此基础上增加了三项原则，即（一）公平对待所有顾客，尊重公民隐私和个人尊严；（二）创新和不断改进服务；（三）加强服务提供者之间的协调等，进一步完善社会服务承诺制度。 上述特点，使英国的承诺制形成了一种政府推动、竞争促进和社会监督约束相结合的较为完善的运行机制。承诺单位既有外部压力，也有不断改进服务的内在动力，从而推动了承诺制的不断发展。新一届政府的调查证明，“自１９９１年实行承诺方案以来，改善服务工作已取得重大进展”，“对承诺方案做出评论的公众都赞同，方案在９０年代为公共服务的改善做出了重大贡献”。但是，公众在对承诺制给予充分肯定的同时，也指出目前仍然存在许多不足。比如，有的部门（如法院系统）承诺比较笼统，没有多少实际内容；监督不够有力，一些方面的承诺不能兑现；部门之间协同工作不够好，等等。我们在考察中也感到，英国的投诉监督体系还不够完善。英国政府的新方案正在着手解决这些问题。
三、几点启示
（一）应站在更高的角度看待社会服务承诺制。首先，推行承诺制，符合群众意愿，符合市场经济讲效率、讲质量的原则，也符合国际行政改革的潮流；其次，在当前形势下，抓好承诺制，可以通过提高服务质量化解社会矛盾，创造良好的经济发展环境，有利于推进改革、扩大开放、加快发展、保持稳定；第三，从长远看，实行“小政府、大服务”是政府改革的必然趋势，推行承诺制正是适应这一趋势，强化政府服务职能的有效措施。应大力推行烟台市承诺制的经验，借鉴英国政府承诺制的做法，进一步抓好其他城市和国务院部分部委的试点，在取得成效的基础上再向全国更大范围推广；应当把它作为行政体制改革的一项重要措施来抓，以承诺精神促进机关建设，以承诺机制改善社会管理。
（二）用承诺制解决长期难以解决的行业不正之风和服务质量差的热点和难点问题。行业不正之风是我国社会转型过程中出现的顽症。比如，病人就医的各种问题，基层执法部门不依法办事问题等。这些问题的根源往往源于行业性垄断或人们没有选择的余地，行业内部没有竞争，缺乏内部制约机制，服务对象没有发言权。在市场经济条件下，这些问题仅仅靠思想教育是远远不够的，也是难以巩固的，应当引入社会服务承诺制，从制度上加以解决。
（三）推行承诺制，应当与在公共服务领域引入竞争机制结合起来。我国烟台等城市近期实行的城市道路保洁招标承包，取得很好效果，这是公共服务领域引入竞争机制的成功尝试。应积极引导和推进这方面的改革，进一步扩大“政府购买服务”的领域，逐步把公益服务事业推向市场。
（四）借鉴英国“雷纳审查”办法，进一步简化手续，提高办事效率。我们认为，应在执法和管理部门推行三个“一”：办事手续“一次讲清”，避免顾客跑冤枉路；办理审批“一个窗口服务”，解决在一个部门内部办事也要跑多次的问题；有关部门“一条龙办公”，解决一件事情多处跑的问题。这些方面都有成功的经验。如烟台市自来水公司原来办理用水手续要跑８个处室，交６次费，等三四个月时间，实行“一个窗口服务”后，把有关手续交到总工办一个窗口，处室间内部运转，保证１５天内办好手续。
（五）公共服务领域和执法部门应进一步扩大公开度。实践证明，越“暗”越容易滥用权力，滋生腐败。凡能公开的事情，包括办事程序、办事结果等，都应通过各种形式向社会公开，增加透明度，方便群众，接受监督。
中国行政管理 龚禄根 |
