[摘要]放权让利改革的这种结果显然与中国改革的渐进性有关。因为，迄今为止，中国的改革还主要局限于经济领域，政府履行其行政管理职能的方式尚无根本变化，政府直接控制企业仍然被当作政府调控经济的重要方式之一。而且，一直到九十年代中期，国有经济在中国社会中仍占有很大比重，维持国有经济在社会中的主导地位对于维护社会安定和政府权力的合法性至关紧要。另外，国有企业还替政府承担着城镇职工的社会保障职能，在独立于企业之外的社会保障体系未完全确立起来之前，国有企业难以摆脱这种社会职能，这也成为阻碍国有企业按商业化原则运营的重要因素[8]。所以，即使到了九十年代末，中国政府仍要坚持“以公有制为主体”和维护国有部门在经济中的“主导作用”。
　　一、问题意识和先行研究
　　八十年代以来的“放权让利”改革被普遍认为是不涉及所有制或产权问题、只调整管理体制和激励机制的变革，而国有企业的大量存续则被作为中国未进行产权改革的证据。但是，如果认定产权的功能在于“界定人们如何受益及如何受损”（H·登姆塞茨，中译本，1994），则上述看法就不够准确。因为，放权让利的改革显著地改变了企业和政府间在经营和资产运用方面的权利-义务界定。樊纲（1996年）、肖耿（1997年）、张维迎（1999年）都曾提到过放权让利改革的这一实质，但由于研究的角度不同，他们都没有将这个事实作为分析前提，并由此来判断当前国有企业改革问题的实质。
　　实际上，八十年代以来的放权让利包含着丰富的产权改革内涵，而国有企业所以至今效率不佳，与国有企业制度的独特性和复杂性有关。张春霖（2000年）在分析国有企业问题时就曾强调：“……国家兼有双重职能，它不仅是……国有企业的所有者，而且是一般的社会行政管理者。”但张春霖的分析没有基于这一认识展开，而是聚焦于国有企业的资本获取方式（即他所说的“国家融资”）上，并由此得出了推进国有企业改革的基本途径应在于“培育市场尤其是资本市场”的基本结论。这种分析将与国有企业相关的各类问题纳入了一个新的解释框架，提出了不少富于启发性的见解，但显然模糊了一个基本事实，即国有企业的所有问题都源于政企不分。
　　本文认为，国有企业与政府的关系中不仅仅包含经济性层面，而且含有行政性层面，放权让利改革对这两个制度层面的作用和影响完全不同。放权让利显著地改变了国有企业制度中属于经济性层面的产权安排，但未触动其行政性层面的安排，结果是大量国有企业至今未能实现政企分离。这是当前国有企业改革问题的症结。本文将主要从财政分配关系和企业金融的角度入手，分析八十年代以来国有企业与政府间关系的变化，并探讨这些变化的性质、作用及其社会意义。本文的数据来自政府的正式统计和课题组在2000年对全国部分工业企业所作的两次问卷调查[2]。
　　
　　二、政府对国有企业的出资率的下降
　　
　　“放权让利”改革的初衷并不是改变国有企业的基本制度，而是想激发各级政府和国有企业扩大生产、增加盈利的积极性，从而达到提高效率、促进发展的目的。
　　首先是“拨改贷”。“拨改贷”使国有企业的融资主渠道从财政转向银行，不仅既存企业的新增投资要通过银行贷款筹措，就连新建企业的初始投资也都变为靠银行贷款来筹措。
　　
　　资料来源：《中国财政年鉴》和《中国金融年鉴》（各年）。　　
　　据统计，在1976～78年间，国家财政支出中的“经济建设费”从466.22亿元升至718.98亿元，而同期国家银行的贷款项目中还没有“固定资产投资贷款”这一项。但在1979年，国家银行发生了7.9亿元的固定资产投资贷款，随后银行贷款中的固定资产投资贷款额逐年上升。这一时期，财政支出中的经济建设费也在增长，但增长幅度小于银行贷款。到1987年，国家银行的固定资产投资贷款额（1286.80亿元）超过了财政的经济建设费（1153.47亿元），银行取代财政成为社会建设资金的主要供给者。而且，这一时期里，经济建设费占国家财政支出总额的比重从1978年的64.08%降为1999年的38.38%，而银行贷款总额中固定资产投资贷款的比重则从七十年代末的零开始升至1999年30.93%[3]。财政和银行介入企业投资金融的程度明显呈逆向变动（见图1.）。
　　另外，在国有部门的固定资产投资来源中也发生了性质相同的变化。图2.显示，八十年代中期以来，国有部门的固定资产投资来源主要有五类。其中，预算内资金所占的比重在1985年时为26.42%，到2000年时降为10.79%，在国有部门的资金来源中居倒数第二位。从1987年起，银行贷款的比重大体在四分之一前后波动，在国有部门的投资来源中稳居第二位。而国有部门的最主要投资来源是“企业自筹”，其比重在1985年时即已超过40%，在1997年时进一步上升为52.88%。在九十年代末期，企业自筹资金的比重虽略有下降（2000年时为46.93%），但仍不失为国有企业的最大资金供给源，其比重远远高于其他各项资金源。
　　所谓企业自筹资金，主要是企业在国家投资分配计划之外自行筹得的资金。如企业在国家资金分配计划外向各级银行筹借的资金、预算外资金、企业税后利润留成和折旧资金、城乡居民个人投资、集体单位的自筹投资、股份制企业发行股票和债券筹得的资金、引进外资，以及各种摊派和集资等等。另外，图2.中另一个资金源，“其他投资”的构成与自筹资金大体相似。这两项合计，比重将近60%。这说明，八十年代以来，国有企业的资金筹措在相当程度上摆脱了对财政资金的依赖。
　

　　数据来源：《中国财政年鉴》（2001年）　　
　　表3.清晰地显示了八十年代以来国家财政与国有企业关系中的这一转型过程。在1980年时，国家财政收入中来自“企业收入”（国有企业上缴利润）的部分为435.24亿元，占当年财政收入总额的37.52%。但从那以后，“企业收入”所提供的财政收入不仅在相对比重上、而且在绝对数额上都迅速下降，而财政收入中的另一主要来源，“各项税收”的数额和比重则不断上升。如在1980～84年期间，国家财政收入中各项税收的数额从1980年的近572亿元上升至1984年的947.35亿元，年均增长13.46%，而同期的“企业收入”则从435.24亿元下降为276.77亿元，年均下降10.70%。然而，这还只是这一转型的序曲，1983年开始导入的“利改税”进一步推动着政府财政收入与企业盈利的疏离。在表3.里，税收总额在1984年时为947.35亿元，而1985年却跃升1.15倍，变为2040.79亿元；同时，体现企业利润上缴的“企业收入”总额却缩小84%，从1984年的276.7亿元跌至1985年的43.75亿元。一年之内出现如此大幅度的变化当然不可能是经济流量本身变化所致，而应视其为“利改税”的后果。由此开始，国有企业的利润上缴在政府财政收入中的重要性逐年下降。进入九十年代后，“企业收入”在财政收入中的地位日益式微，而1994年的税制改革更是使它从国家财政收入的统计中完全消失--由此，财政收入与国有企业的盈余基本脱钩。
　　表3.中还有一项数据的变动从另一个侧面展示了国家财政与国有企业盈亏状况的疏离过程。那就是“企业亏损补贴”的推移。它显示，1985年时，财政支出的企业亏损补贴总额有507.02亿元，但到2000年时，这项支出的总额减少为278.78亿元，下降了45.02%。然而，众所周知，八十年代以来，国有企业的亏损额和亏损面是不断扩大的。如据财政部统计，1986年国有企业的亏损额是417.1亿元，到1998年时增长为3066.5亿元，2000年有所下降，但仍高达1846.0亿元[6]。一面是国有企业的亏损额连年递增，一面是财政对企业的亏损补贴不断减少，这只能说明，国家财政对国有企业亏损所承担的责任越来越少。
　　另外，据《中国财政年鉴》披露[7]，从1985年至2000年，国家财政税收总额从2040.79亿元增至12581.51亿元，年均增长12.89%，同期国有企业的所得税从595.84亿元增至827.41亿元，年均增长2.21%，远远低于税收总额的增长速度。这使国有企业所得税在国家税收总额中的份额不断下降（表3.）。所以，即使将财政向国有企业征收所得税理解为财政收入与国有企业的盈余仍有关联，这种关联的程度也是逐年下降的。
　　现代产权理论认为，企业所有者就是企业的剩余索取者，它既有权利享有企业的盈余，也有义务承担企业的亏损。而放权让利的改革解构了财政为国有企业承担经营风险的经济基础，国家不再为国有企业承担经营风险了。因此，从现代产权理论出发考察国有企业在收益分配方面的演变，可以说，国有企业的非国有化实际上在八十年代的中期已经开始。正如张维迎（1999）所指出的：“‘放权让利’的实质是将剩余索取权和经营决策权从政府转移给企业，……。”
　　四、国有企业制度中的非经济性层面　　
　　然而，“放权让利”是一种不彻底的产权改革，因为它没有使国有企业的预算约束严格起来，更没有实现政企分离。这主要是因为，国有企业的制度结构中含有两个层面。一个是经济性层面，即政府作为企业的所有者，为企业提供资金、控制企业经营并承担企业的盈亏责任。这在制度上主要体现为企业资产的国有制和企业财务运作上的“统收统支”。另一个是行政性层面，即政府作为社会的行政管理者，对包括国有企业在内的所有社会领域实施一元化统制，它规定国有企业的社会职能并控制企业的运营。这在制度上主要体现为企业对政府行政系统的组织隶属，如企业被赋予行政级别、企业经营者的人事权归上级政府或党组织控制、企业经营必须服从政府的行政指令和工作计划，等等。行政层面的制度安排也是关于权、责、利的界定，但其社会内涵和作用机制是非经济性的，与经济层面的制度在性质上根本不同。中国八十年代以来的改革只淡化了政府作为资本所有者对企业的经济性控制和责任，却迟迟没有触动政府作为社会行政管理者对企业的行政性控制和保护。由此而来，随着放权让利的展开，国有企业与政府之间的政企不分越来越不具有经济属性，而演变为一种超经济性的行政垄断现象。
　　例如，从名义上来讲，实行“拨改贷”之后，银行与企业间的信贷活动属企业行为，应由银行按商业化原则行事。但实际上，国有银行受制于政府，无法严格按商业化原则对国有企业放贷，国有企业也可以无视资金成本和风险地向银行索取资金，使用资金。因而“拨改贷”后，国有企业的预算约束疲软依旧，企业对于银行贷款的“饥渴”与过去对待财政拨款的态度如出一辙。
　　进入九十年代后，政府在满足国有企业的“资金饥渴”上又多了一个新手段，那就是证券市场的直接融资。但是，由于中国资本市场的独特结构，资本市场在公司治理中应有的控管作用难以生效，高速发展的资本市场只是为国有企业开辟了一个新的无风险融资渠道（民间俗称“圈钱”）。
　　这样，在“统收统支”体制下，国有企业的软预算约束主要以政府财力为基础，国有企业的资金需求要靠财政资金来满足，国有企业的经营亏损要靠财政补贴来弥补。但进入九十年代后，国有企业的软预算约束转而依赖民间资金，国有企业的财务亏空主要靠银行信贷资金和证券投资资金来填补。这所以可能，都是因为政府对国内间接金融和直接金融领域实施了全面的行政统制。
　　又如，在计划经济体制下，政府可以从计划、供应、销售、价格等多个方面对国有企业的运营施加控制，但放权让利的改革使政府在这方面控管企业的手段越来越少，因而从行政上控制企业经营者的任免权成了政府控制国有企业的主要手段。即使在九十年代末，多数国有企业在资本产权关系上已与政府没有多少关联，但多数国有企业的主要经营者依然要由政府主管部门或上级党组织来任免。表4.是利用“数据800”做的一项分析。它显示，迄1999年底，在这800户样本企业中，几乎所有的国有企业（99.77%）在高级经营者的任免上仍要受党组织的影响，其中回答“影响很大”的企业占样本中国有企业总数的42.73%，远远高出其他各类企业。仅此一点就足以决定国有企业难以成为纯商业化的经营组织。
    表4：党组织在国有企业主要经营者任免上的影响力(应答企业数的分布)