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| 城市性还是农村性：农村信用社的运行特征和改革的理性选择 | |||||
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作者：佚名 人气：878 全球最全的财富中文资源平台 |
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[摘要]本文通过对湖南省怀化市农村信用社的剖析，得出了农村信用社已经完全偏离了为三农服务、执行民间信贷职能的初衷。机构的城市化以及由此导致的资金流向从农村地区向城市地区的逆转，是农村信用社在经营层面上出现的最大问题。因此，本文得出以下四个基本结论：第一，在农业占主导地位的地区，必须坚持农村信用社为农民服务的方向和合作制原则，因此必须坚持机构网点和人员的农村性；第二，为最大限度降低道德风险，必须坚持小法人原则；第三，考虑到各地区经济发展的多层次性和经济结构差异，必须多样化、多模式地发展农村信用社的组织体系；第五，当前，必须通过中央、地方和农村信用社自身的责任划分解决历史包袱和新增不良资产问题。 1. 机构网点的城市化从怀化的情况看，农村信用社有136个网点设在县城以上城镇地区，328个网点设在乡镇及镇以下农村地区，这对一个拥有10个县的农业地区而言是非常值得关注的布局特征。第一，从绝对经营资源配置上，农村信用社正在实施经营侧重点的转移；从经营农村业务进入了争夺城市金融资源的行列，逐步演变为城乡界限模糊的金融机构。第二，从相对经营资源配置上，农村信用社把本来可以用于经营农村业务的力量投入到城镇，出现了轻农村重城市的端倪。相对资源分配可以从固定资产配置比例上加以分析。虽然网点的城乡比是2971，但城乡固定资产比却达到4951。这意见味着农村信用社在城市网点的投资更多，拥有更好的经营设施，体现了农村信用社的经营重点。 2. 人员和业务的城市化：效率悖论之一 那么，农村信用社机构设置的城市化是否表示在经营业务上，城市地区效率更高呢?答案是否定的。上表揭示的一个更有意思的事实是，农村信用社的城市网点资产运作效率反而低于农村。怀化农村信用社的村网点以51%的人员，经营了61%的存款和53%的贷款。由于贷款受到上级联社规模限制，所以存款是更加有说服力的指标。同时应该注意的是，农村居民更加分散、农民人均纯收入更低的事实；这说明农村网点工作人员的努力程度和效率显然更高。相反，在城市29%的网点中，堆积着49%的人员，享受着49%的固定资产投资，却是经营39%的存款；表明农村信用社的城市化倾向，无疑是其经营战略的悲哀。 3. 资金流向和盈利性：效率悖论之二 如果说，农村信用社向城镇发展是为了寻找经营的新增长点以摆脱困境，似乎是一个说得过去的解释。然而事实并非如此。再请看表内数据。农村网点吸收了61%的存款，却只发放53%的贷款，约8亿元转移到城市地区或转存中央银行；城市网点虽然也是存差，但吸收存款比重只有39%，而贷款比重达到47%，存差只有2亿元左右。这表明，尽管城乡同时出现存差，但农村信用社实际上从农村地区抽出资金，而向城镇地区实行贷款投放。如果城市项目具备更高的盈利性和资产质量，这种资金流向似乎无可厚非，但是，城市与农村网点的不良资产比同样达到4753；经营亏损比为4951。城市项目并没有体现出一致性高质量或系统性低风险。 以上种种现状表明，即便不考虑农村信用社支持"三农"的基本政策定位，农村信用社从农村向城镇的转移对自身经营而言，都是一种错误的选择。 (二) 几个重要判断综合以上分析，可得出如下三条重要论断： 1. 农村信用社性质完全异化。如今农村信用社与理论上设定的农村信用合作社在经营性质、经营范围、经营布局上难以吻合，现行农村信用社运行体制已不是人们观念中的农村信用社了。农村信用社网点遍布城乡，服务对象、范围、业务早已超出农村的范畴，有更多的经 营触角已突破"三农"限制，甚至已脱离农村，向城镇和大中城市扩展，合作制有名无实，支农已是一句空话，实际上已异化为商业性的金融机构，或成为商业金融机构的重要补充。三方面的体制性根源导致了当前农村信用社的非农倾向。 第一，机构体制官办化。农村信用社成立已有50年了，其中经历了多次变革，尤其是在体制上，在金融体制改革前一直归人民银行管，农业银行成立后由农业银行管，1998年从农业银行脱钩后又归人民银行代管，现在部分地区成立了市级联社，但不管怎样，现行农村信用 社管理体制已显示出模仿国有商业银行，已演变成国性的金融组织，其构架为农村信用分社或储蓄所--农村信用社--县级联社--市级联社或人民银行行业管理办--省行业管理办(多为省级人民银行)--人民银行总行农村农金司。其行业条条管理一直未停止过，其法人机构--基层农村信用社在人、财、物上早无自主权，更谈不上管理权，仅保留一个形式而已。 第二，合作制属性全部丧失。一是农民没有真正意愿上的合作意识，合作是靠政府行政强制力量实现的，特别是前几年的扩股增资都是借助行政手段层层摊派实现的。二是信用社从诞 生时其就没有实行真正的合作制，贷款程与商业银行基本相同，贷给谁，贷多少、抵押担保程序均由农村信用社说了算，农民从来不认为它是互助性的金融机构。三是信用社所有权和社员基本权利缺乏法律保障，信用社主任提名和财务状况，人员变动等从来不向社员公开(谢平2001)，形成了事实上的内部人控制现象(怀化中支课题组2001)。 第三，经营严重偏离了办社宗旨。其机构设置早已突破农村的范围，大中城市里已随处可见农村信用社的网点，可以说其网点已遍布城乡；服务对象早已超出为"三农"服务的范畴。设在城市里的农村信用社不过是挂农村信用社牌子的其他金融机构。其服务对象和商业银行 没有多少区别，不同的是可以享受国家给农村信用社的待遇如贷款利息浮动比例，这些机构不但不能支农，有的还要农村"输血"，从设在农村的信用社调剂资金来保支付。这些机构的竞争对手是商业银行，由于其在信誉、人员素质、结算手段、网点建设、服务方式等方面与商业银行差距越来越大，加上城市居民金融风险意识的增加，设在城市里的农村信用社生存空间越来越小，竞争成本也越来越高，风险也日益显现。现在实际情况是设在城市的农村信用社风险大于农村，改革难度大于农村。 2. 产权关系被严重扭曲。从形式上看农村信用社名义上是独立的法人机构，其资本来源主要为农民入股，也有理事会、监事会，应该是产权关系明晰，但长期以来条条管理的结果是导致实际上的产权分离，基层农村信用社并没有自主权。信用社主任是联社选派的，经常更换，人员编制是上面定的，工资、员工管理原来一直按农业银行模式，任务也是上面分的，就是贷款也只行使有限的权利。据对一个县联社信贷管理制度的调查表明：基层农村信用社贷款权限为：信用贷款3000元、抵押贷款1万元(城市社2万元)、存款质押贷款10万元；超过的都要县联社审批。工资由县联社考核，费用超过300元的要经过审批。其结果是基层信用社人、财、物都无自主权。理、监事会如同虚设，入股社员的权利没有得到任何体现。近几年为化解风险，对部分农村信用社实行了降格、兼并，打破了原来以村乡为单位设立的格局，产权关系更加模糊，加之连年亏损，股金早已亏空。另外，管理部门的行政干预，实际经营者及法人代表的不断变更，基层农村信用社法人地位已名存实亡，怀化市农村信用社的累计帐面亏损已达67648万元，不良贷款占比为75%；所有者权益为-4.89亿元，资本充足率为-35.15%，这一经营结果由谁来负责?由原入股社员吗?还是实际经营者?是农村信用社还是管理部门?是地方政府承担还是国家承担?这个问题一直悬而未决。 另一方面把信用社列为地方金融机构但地方对人、财、物也无管理权；同时农村信用社还承担了部分国家政策性业务，如保值储蓄等，现在部分农村信用社早已严重资不抵债；但现行政策又不允许退出，加上事实上的条条管理，所带来的后果是：入股社员、农村信用社、管理部门、地方政府都认为国家最终会承担责任，缺乏危机感和责任，都在等待观望，导至行政干预、道德风险、管理失控等问题始终无法解决。 3. 全国农村信用合作社已不是一个纯粹而又完整的总体。由于全国各地经济条件、信用环境、历史背景等方面因素的制约和作用，使全国农村信用社发展已形成了千差万别、功能各异的业务混合型、成份复杂型的地方性金融机构。主要体现在经济发达地区与经济不发达地区农村信用社经营范围和经营方向、服务对象的不一致性，经营效益和经营环境的差异性；并且经济不发达地区与经济落后的西部地区因所处位置的不同，经营上也存在着明显的不平衡性。因而现在如果设想有人用一种理论模型将其定位在某一个设定的框架内，并施用一种 改革模式同时作用于信用社的总体，是极不现实和极不负责的想法。 三、 改革思路与方案：尊重客观现实，推行因地制宜的改革方案 (一) 改革思路 从以上分析农村信用合作社的性质，可以看到了我国农村信用社已不是真正意义上的农村信用社，而且由于各地客观的、主观因素的影响，实际上已是一个成分复杂的金融机构了。因此，笔者认为研究农村信用社改革方案应联系我国农村信用社发展的实际，特别是结合农村信用社的客观属性，不能简单的一刀切，也就是要因地制宜的看待现在的农村信用社和研究改革方案，要针对不同经济地区和所处的不同地理位置分开研究，采取相应措施；尤其是对设在城市里的农村信用社一定要区别对待，单独考虑改革方案。具体说在制定农村信用社体制改革方案时要保证6个条件，缺一不可：即(1)农村信用社为"三农"服务的性质不变；(2)非农性质的农村信用社的出路应妥善处理好；(3)中央、地方、农村信用社应定好位，划分好风险责任；(4)改革成本最小但一次性根本解决问题；(5)具有现实可操作性；(6)重新确定农村信用社的产权关系，最终恢复农村信用社本来面目。 现在多数人的改革意见是想把农村信用社变成全国性的金融组织，通过给政策、加强管理来 走出困境；通过均贫富(机构降格、统一核算)来化解风险；特别是农村信用社的干部和现在农村信用社管理层呼声很高，笔者认为改革的核心是要把农村信用社办成真正为农民服务的区域性、多样性的地方金融机构金融组织，打破全国统一机构组织模式，把农村信用社办成适合中国国情的合作制金融组织，还农村信用社的本来面目。即改条条管理为块块管理，即以社为单位民主管理，把农村信用社办成地方性合作制金融机构，明确产权关系，确立基层农村信用社法人地位，真正作到：自负盈亏、自担风险，自主经营、社员监督、民主管理， 国家只在政策上加以扶持，按照责任与权利对等的原则把信用社的经营管理权力和风险防范的责任真正交给农村信用社和地方政府。因而推行的改革办法应是四个字：切、留、改、混。 切：切掉名为农村信用社、但不在农村、不为农民服务的、设在城市的机构，不能叫农村信用社和享受国家给农村信用社的政策，实行区别对待。 留：保留农村信用社在农村的法人机构，实施必要的改革。 改：改农村信用社条条管理为地方管理，恢复合作制，以乡为基本核算单位，社员入股、社 区服务，人员就地管理。准确定位各级管理职责。 混：不同经济地区、同一经济地区允许选择适合自身经营状况的组织管理模式，打破"一刀切"的做法。 (二) 改革方案
1. 对现有农村信用社推行差别性的机构处置措施。凡经济发达地区，条件具备的农村信用社可以通过改制使其成为地方商业银行；未达到组建商业银行条件的、设在城市内农村信用社机构网点的在通过清产核资后可由其他商业银行收购；或剥离资产后改为类似邮政储蓄性质的纯储蓄机构，所筹资金通过一定方式作为支农资金。对农村信用社的体制改革一定要因地制宜进行，对于经济发达的地方和设在城市里的农村信用社如要按农村的信用社进行改造是不可能的，也是脱离实际的，应该区别对待，因此，对达到一定条件的，可进行股份制改造，摘掉农村信用社帽子，办成地方性商业银行，或与已有的地方商业银行合并。国家可制定专门政策，严格审批；对达不到商业银行条件而又无法合并的城市农村信用社网点，可采取其他办法解决：一是由其他商业银行收购；二是对业务量不大的撤消，人员回归农村；三是要调整其业务范围，不再办理贷款，办成纯储蓄机构，所吸收的存款用于向农村"输血"，或缴存人民银行，作为中央银行支农再贷款来源。 2. 对农村信用社行业管理机构实行地方化。县及县以上农村信用社管理机关改为地方政府管理农村信用社的行政事业单位，担负指导、管理、协调、服务农村信用社的任务，制定信用社会计制度、培训、辅导、检查；组织、推动农村信用社工作；监督各项政策的落实；组织社区外结算、资金余缺调剂等；不再对农村信用社人、财、物负责。地方财政每年安排一定的资金用于困难信用社的补贴。 农村信用社到底实行几级法人好，笔者认为按照目前的农村经济结构和管理水平只能实行基层信用社一级法人制。特别在经济不发达的地区，必须以信用社为法人单位，现在县联社也为一级法 人单位带来很多弊病，是造成产权关系模糊的一个重要因素。也加重了农村信用社的负担，以怀化市为例：我市农村信用社系统共有一家市级联社，12家县级联社，共有管理人员346人，占总人数的11%，2000年共发生管理费1574.7万元，占全部营业收入的13.8%，而应提只有279万元。更重要的是联社对基层信用社的行政干预，使其丧失了经营自主权，直接影响入股社员的利益，所以要搞合作制，只能有一级法人。对于以县为核算单位，笔者持保留态度，在现阶段，是均贫 的做法，从防范风险的角度出发有必要，但带来更多的弊病。如条件成熟地方可以改成股份制的地方金融机构。所以，县及以上农村信用社管理机构完全可改为地方管理农村信用社的行政事业单位，由财政负责补贴，不再成为一级法人机构，只承担行政管理职能和提供必要的服务。取消基层信用社法人资格在经济发达地区也许是可行的，其高度城市化与商业化特征客观要求信用社提高规模、增设网点，形成类似商业银行的机构体系，便于各分支机构间资金调配和统一调度，提高运行效率。但对于经济欠发达地区，农村信用社盲目取消基层法人，只能导致两个后 果：第一是基层社激励不足，依赖性进一步增强，道德风险恶化；第二是机构间不是相互竞争，而是攀比收入，导致经营业绩进一步下降。因此，在法人问题上，同样要因地制宜、区别对待。 3. 农村信用社实行区域性的组织模式。即农村信用社按村、乡设立。由社员及社区内经济组织入股组成，主要在社区内为农村、为社员提供金融服务，成为真正的合作金融组织。其业务除了在社区内组织存款、发放贷款外，还可以代理、代办其他委托金融业务，如代理乡镇金库、代办保险、代办汇兑、代理发放扶贫款、代收各种费等，国家采取再贷款形式予以支持，通过给政策予以扶持。取消县以下邮政储蓄，成立存款保险公司和清算公司，为农村信用社提供服务。农村信用社工作人员、工资待遇全部由信用社自主确定，法人代表，组织机构一律按章程规定。 4. 取消人民银行充当的双重角色资格。人民银行不再履行对农村信用社的行业管理职能，只行使金融监管职能，包括机构设立、任职资格审查和必要的金融监督、同时负责法定存款准备金管理、发放再贷款支持。 5. 科学界定地方政府与合作金融机构的关系，尽快建立健全合作金融机构法律、法规体系。即要以法律形式明确地方政府对地方性金融机构应有的权力、应负的责任和义务，要促进合作金融机构稳健经营，严格规范合作金融机构自身的行为，增强其防范风险的自觉性。同时，国家应尽快制定《合作金融法》、《合作金融机构经营通则》、《合作金融机构市场退出条例》等法规，明确农村信用社地位、任务，各级的职责，实行依法管理。 四、 改革的重点 历史包袱和现实风险不管农村信用社怎样改革，首要问题是解决历史遗留问题和存在的风险。否则改革难以推行，最终只是一句空话。由于历史及体制原因，全国农村信用社存在巨额亏损及资产损失。国家、地方、信用社都难以承担。但这个问题必须解决，而且越早解决越好、损失越小。如怀化市农村信用社人均存款仅92万元，人均贷款不到60万元且不良贷款占68%；亏损和固定资产两项不生息资产占存款总额的30%，每年的收入刚够利息支出，每人按3万元的费用计算，一年也要亏一亿元以上，占当年新增存款50%以上，靠自己是无法消化的，而且包袱越背越重。 有人提出资产剥离、"放水冲沙"、增加存款等办法来消化，但笔者认为都有一些局限性和负面效应。资产剥离：农村信用社负债并没减少，资金来源也有问题。首先是资产拨给谁?剥离后谁来垫付资金，如果仅仅是"空剥"，仅解决不良贷款的管理问题，农村信用社的负债并没减少，对盈亏没有影响，解决不了农村信用社的亏损问题。不仅如此，其中还存在若干技术问题。如果是逐步分次剥离，会增加农村信用社的依赖性和经营人员的道德风险；如果是一次性全额剥离，无认是中央或地方财政都无力负担；如果是一次性部分剥离，降几个点的不良资产比率是无济于事的。 放水冲沙：人民银行最近决定在2001年上半年对全国的农村信用社增加200亿元再贷款，对于解决农村信用社流动性问题显然是有利的。但是，目前体制和经济格局不能确保信用社新增优质贷款来消化不良资产存量，因为没有足够的能让农村信用社获得高回报的好项目，搞不好又会出现新风险。从当前金融机构经营状况看，商业银行贷款很难寻找到适合的放贷项目，农村信用社贷款就更加难放了。从农村小额贷款需求看，信用社现有资金基本能满足，主要是解决信用社服务宗旨问题，对大额贷款存在相当的风险，因为农业本身就是风险行业，如贷款放不出或形成新的不良贷款，放水冲沙就达不到目的。同时，贷款过量投放也不妥，信用社无力承担，也会对经济带来冲击。 增加存款：一方面，目前农村信用社存款增长十分有限，在城市与商业银行相比，由于结算渠道不畅、科技投入不足导致通存通兑困难，在存款竞争中处于劣势，存款市场份额越来越小。在农村受农村经济发展的制约，邮政储蓄也挖去了一块，存款增量有限，另一方面，信用社存款增加负债也增加，利息及其他支出也相应增加，在短期内是无法扭转亏损局面的。 综合以上情况，笔者认为应采取多法并用的方式方能使信用社从根本上摆脱困难，加速改革和发展步伐；但最好是一次性了断所有包袱，才能保证农村信用社改革的顺利进行。具体设想有四方面： 1. 减少负债。目前农村信用社亏损的主要原因是不良贷款、固定资产占用、亏损占用造成不生息资产多，存款利息支出是农村信用社主要负担。不管农村信用社有没有收入，存款本息都要支付，在国家不可能一次性解决农村信用社亏损的情况下，可设想采取国家贴息的办法或者剥离一定数额存款的办法来减轻农村信用社负担，即对亏损及呆帐占用的部分存款锁定，在一定时间内由财政贴息，对农村信用社进行补贴，减少其支出，同时对农村信用社转存人民银行款实行优惠利率，增加其收入，使农村信用 社尽快扭转亏损的局面。这样做的好处是国家可分年消化，又没增加货币总量。而农村信用社也能尽快摆脱困境，轻装上阵。 2. 贷款新老划断。在清产核资前提下进行新老划断，对部分不良资产实行剥离，由县农村信用社管理部门承担管理责任，收回部分返回农村信用社，损失部分由地方、国家逐年核销。 3. 新亏损由信用社和地方政府共同负责。农村信用社新产生的亏损、风险由农村信用社和地方承担，中央不再负责。防止新的行政干预，把责任交地方政府。 4. 加大劳动用工改革力度。对农村信用社现有人员进行清理分流，退休人员交地方社保中心，不合格人员下岗，富余人员采取工龄买断或由地方统一安排。 五、 结论 当前欠发达地区的农村信用社普遍存在偏离了为三农服务、执行民间信贷职能的初衷；但这一点至今未被改革和监管当局纳入政策考虑范围，这是值得忧虑的。笔者认为，农村金融机构的城市化以及由此导致的资金流向从农村地区向城市地区的逆转，不仅仅是农民是否能享受到最低限度的金融服务问题(谢平2001)，而且也是农村信用社在自身经营层面上出现的最大问题之一。通过分析，本文得出以下四个基本结论：第一，在农业占主导地位的地区，必须坚持农村信用社设在农村的原则，换句话说，必须坚持机构网点、人员和业务的农村性；第二，为最大限度降低道德风险，必须坚持小法人原则；在当前体制背景下，小的是美好的。第三，考虑到各地区经济发展的多层次性和经济结构差异，必须多样化、多模式地发展农村信用社的组织体系；第四，当前的改革难点和重点是解决农村信用社的历史包袱和新增不良资产问题，合理的责任划分是改革的关键。 参考文献 〔1〕 谢平，2001，《中国农村信用合作社体制改革争论》，《金融研究》2001年第1期。〖ZK)〗 〔2〕 何问陶 蒋平，2000，《农村信用社产权制度改革与组织制度选择》，《金融研究》2000年第11期。 〔3〕 中国人民银行怀化市中心支行课题组，2001，《农村合作金融所有权|经营权制度研究》，《金融研究》2001年第1期。 〔4〕 《金融参考》2000年第5期、7期、10期、11期有关文章。 |
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