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| “九五”国有企业改革回顾与思考 | |||||
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作者：佚名 人气：487 全球最全的财富中文资源平台 |
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[摘要]至2000年底，国有企业“三年脱困”目标已经实现。1997年，国有大中型亏损企业为6599家。到2000年11月，已减少了4391家，占66．5％。这些企业有的实现了扭亏为盈，有些通过关闭破产退出了市场，有的被兼并或进行了改制。国有企业改革已经走过了二十余年的历程，还不能说国有企业改革已经走出了攻坚阶段。形成国有企业改革在攻坚道路上长期慢行的原因有两方面：一方面，国有企业改革起步于20世纪70年代末高度集中的计划经济体制下，那时国有企业分布于社会经济生活的方方面面，量多面广；另一方面，我国的国有企业改革走的是渐进的道路，在改革的不同时期采取的相应的改革措施大多带有过渡性。今后影响国有企业改革进程和成效的三个关键因素是：全国社会保障制度的建立和健全情况；国有企业的战略退出和进入情况；对国有企业经营者激励和约束制度的建立和执行情况。 国务院在这次机构改革中，向企业、社会和下级组织下放的职权约200余项，一些专业部撤销或改为国家局，政府不再直接管理企业，政企分开迈出了实质性步伐。围绕政企、政事分流采取了一系列深化改革的措施：解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系；对国有企业的监管方式和体制进行了调整，进行了国有重点企业稽查特派员制度的试点。一批重点企业下放地方管理，军队、武备部队和政法机关所办经营性企业已全部移交地方，中央党政机关与所办经济实体和所管理的企业脱钩，中央党政机关非金融类企业脱钩涉及：52个部门、530个企业。资产总额11199亿元，在全国非金融类国有企业中所占的比例为10.8％，负债总额7074亿元，所有者权益 4125亿元，在职职工285万人，离退休人员106万人。目前这些企业已基本处理到位，实现了与原政府主管部门彻底脱钩。2000年9月国务院办公厅转发了国家经贸委起草州国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范（试行）》，确定了政府与企业要由行政隶属关系改为产权关系，取消企业行政级别，不再比照党政机关干部的行政级别来确定企业经营者的待遇。 （三）建立再就业服务中心，分流企业富余人员。 企业人员过多一直是困扰国有企业改革的一大难题。长期以来，盲目投资、重复建设，许多产品的生产能力大大超过社会需求，加上项目资本金普遍不足，企业用人过多，致使许多企业陷入困境。合理安排国有企业的部分职工下岗并保障他们的基本生活直接关系到广大职工群众的切身利益，关系到国有企业改革的成败，关系到改革、发展、稳定的大局。 富余职工下岗分流，是振兴国有企业的二项重要措施。“九五”期间，国家出台了一系列相关政策。1998年6月中共中央、国务院下发了《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，要求各地要自下面上地建立再就业服务中心组织体系。凡是有7岗职工的国有企业，都要建立再就业服务中心或类似机构。再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源，原则上采取“三三制”的办法解决，即财政预算安排 1／ 3、企业负担1／3、社会筹集1／3。下岗职工在再就业服务中心的期限一般不超过3年，3年期港仍未再就业的，应与企业解除劳动关系。按有关规定享受失业救济或社会救济。1998年8月国家劳动和社会保障部等六个部委就加强国有企业改革和再就业服务中心的建设等有关问题联合下文，强调凡有下岗职工的企业必须100％建立再就业服务中心，企业下岗职工必须100％进入再就业服务中心。再就业服务中心行使为下岗职工发放基本生活荣、代缴社会保险、组织职业培训和开展就业服务等职能。企业不能把下岗职工推到行业主管部门或者其他政府机构去托管。 据统计，1998年底，有下岗职工的企业都建立了再就业服务中心或类似机构，99％的下岗职工进入再就业服务中心。有93.2％的下岗职工基本生活得到保障。1999年国有企业共下岗职工1174万人，当年走出再就业服务中心和实现再就业的有524万人，其中，实现再就业的492万人，到1999年底，还有下岗职工为650万人，其中90％领到了基本生活费。1999年共筹集到下岗职工基本保障资金245亿元，其中中央财政支持地方90亿元。从1999年7月起，有关部门为下岗职工提高了基本生活待遇标准，增幅达到30％。1998年全国开始实施的“三年千万”再就业培训计划，即在三年中为1000万下岗职工提供职业指导和职业培训，据初步统计，截至 2000年第王季度，全国已经累计培训下岗职工1200万人，其中有780万人实现了再就业，占培训人员的65％。 （四）国有企业战略改组成效显著。 “九五”期间，通过改组、改制、改造、兼并联合，培育出了一批跨地区、跨行业、跨所有制的大企业和大集团，同时对小型国有企业进行了放开搞活。国有企业的战略改组取得新进展。 1991年，国务院选择了一批大型企业进行企业集团试点，到1995年试点企业集团发展到56个。1996年，国家确定重点抓300家大企业，1997年扩大到512家，1999年又根据发展变化的新情况调整为520家。1997年，国务院和各级地方政府积极推进重点行业、重点企业的改革和发展，抓紧培育大企业和大集团。国家大型企业集团试点企业由57家扩大到120家。几年来，结合行业性结构调整，按照现代企业制度的要求，探索建立似资本为纽带的母子公司体制。培育了一批具有一定竞争力的具有战略意义的大集团。1998年经国务院批准，在原中国石油化工总公司、中国石油天然气总公司的基础上，重组的中国石油化工集团公司和中国石油天然气集团公司，这两家企业集团的资产总计都在4000亿元以上，实现了上下游、内外贸和产供销一体化，大大提高了我国石油石化工业的集约化程度和国际竞争能力。以宝钢为主体的上海钢铁企业联合重组，本着“做高”、“做强”的原则，为发展成为我国冶金行业的精品基地奠定了基础。1999年又组建了军工十大集团、有色金属三大集团，2000年上半年，中国电信、中国移动通信。中国联合通信、中国卫星通信按照国务院批复的方案组建和重组后，已经开始正常运作，四大公司的注册资本分别为2220亿、518亿元、170亿元和40亿元，我国通讯与信息服务领域的市场竞争新格局已经初步形成。结合企业组织结构的调整；同时也加快了大型企业重组上市的步伐。中国石油天然气集团公司把核心业务从集团公司分离，组建中油股份公司，将通过改组改造。减员增效、分离办社会职能等措施逐步走出困境。2000年4月，中油股份在境外上市成功，筹集资金28. 9亿美元，成为中国在海外资本市场上市的最大企业。2000年6月。中国联通股份公司股票分别在纽约证交所和香港联交所挂牌交易，筹资规模62．8亿美元，这是除日本以外亚洲地区最高的一次海外筹资。石化集团、海洋石油、宝钢集团的海外上市工作正在积极准备。 对于量大面广的周有小企业，按照党的“十五大”精神，各地根据不同情况。采取改组、联合。兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式放开搞活。使一大批国有小企业寻找到适合自身发展的具体形式，促进了经营机制的转换，增强了市场竞争力。针对有的地方在出售国有小企业中出现的一些偏差，遵照中央领导同志指示，及时进行了纠正，出台了《关于出售国有小型企业中若干问题意见的通知》，对小企业出售中一些关键环节进行了规范。 （五）及时实施债转股措施，“三年脱困”目标顺利实现。 1997年，党的“十五大”明确提出力争用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境。1997年底，国有大中型亏损企业为6599家，“三年脱困”的主要内容，就是要使这6599 家亏损企业中的大多数扭亏为盈，走出困境。 “三年脱困’”是国有企业改革过程中特定阶段的攻坚战。为实现国有企业“三年脱困”目标，国家加大了企业兼并、破产、关闭“五小”（小高炉、小炼油厂、小水泥厂、小玻璃厂、小造纸厂）等政策的实施力度；出台了债转股、技术改造贴息等一系列政策措施。债转股措施对促使“三年脱困’目标的实现、促进企业管理重组、降低国有商业银行不良资产比率、防范和化解金融风险都具有特别重要的意义。 1999年9月2日，中国信达资产管理公司与首家实施债转股的企业北京水泥厂的母公司北京建材集团在北京签订了9.78亿元的债权转股权协议，这标志着我国的债转股工作的正式启动。 实施债转股的企业大都是国有重点企业和企业集团，不少是行业排头兵企业，主要集中在轻工、纺织、建筑、交通运输、能源、机械、冶金、房地产等行业。到2000年12月，已确认对580家企业实施债转股，债转股总金额4050亿元。这些债转股企业从2000年4月1日开始停息，当年可减轻的利息负担为200亿元左右，债转股企业的资产负债率可；由债转股之前的70％以上降到50％以下，80％的债转股企业当年可扭亏为盈。 经过多方面的努力。多数行业、多数地区出现了扭亏增盈的良好态势。作为“三年脱困”突破口的纺织行业．到11999年底三年累计压缩落后棉纺锭906万锭，基本完成了限产压锭减员增效工作；有色、建材行业实现了扭亏为盈；石化行业控制总量目标基本到位，全年原油、成品油和主要化工产品的供需大体平衡；轻工、机械、电子、医药、冶金等行业经济效益都有明显提高；作为扭亏脱困老大难的煤炭、军工等行业，亏损势头也得到了有效遏止。关停“五小”工作全面展开，控制总量初见成效。 至2000年底，国有企业“三年脱困”目标已经实现。1997年，国有大中型亏损企业为6599家。到2000年11月，已减少了4391家，占66．5％。这些企业有的实现了扭亏为盈，有些通过关闭破产退出了市场，有的被兼并或进行了改制。 （六）企业经营者的激励和约束机制逐步建立。 企业经营者是经济发展中的一种重要人力资本。当今中国，高素质随企业经营者没有大量涌现，其原因之一就是没有一套能够造就优秀企业经营者的激励和约束机制。年薪制作为一种激励手段在西方已实行了几十年，它是一种以年度为单位确定企业经营者的基本收入，并将其与生产经营成果挂钩考核，发放效益收入的工资制度。 我国国有企业试行年薪制起步子20世纪90年代初。“九五’时期有了进一步发展。1992年上海市轻工局选定所属伪上海英雄金笔厂等3家企业在全国率先试行年薪制。1994年9月，深圳市出台了《企业董事长、总经理年薪制试点办法》，随后，四川、江苏、北京、河南、辽宁等省市也开始了年薪制试点。经过几年试点后，原劳动部经国务院同意印发了《企业经营者年薪制试行办法》，并在全国100家国有企业进行试点。1997年3月，原劳动部在印发的《关于“九五”时期企业工资工作的主要目标和政策措施》中，明确提出要在具备条件的国有企业中积极稳妥地推行年薪制。中共十五届四中全会指出：“少数企业试行经理（厂长）年薪制、持有股权等分配方式，可以继续探索，及时总结经验。但不要刮风。” 、据调查，到1999年，全国除云南、贵州、海南、江西、宁夏、西藏6个地区外，其余25个省区市都不同程度地对国有企业的领导人实施了年薪制试点，试点企业总数有9000余家。其中，湖北、江苏、四川。天津等省市的年薪制起步较早，目前已实施年薪制的企业数量较多，甘肃、内蒙古、新疆等地，年薪制还刚刚起步，只在个别企业进行了试点。各地区实施年薪制情况虽有较大差别，但大多集中在国有大中型企业。 各地的具体做法虽然有所不同，但总体来看，年薪的构成一般分为基本薪酬（岗位薪酬）和效益薪酬（风险收入或风险金）两部分。个别地区和企业还包括奖励薪酬（特别奖励）。基本薪酬与企业规模、企业职工平均工资挂钩，效益薪酬一般与企业的经济效益指标相关联，奖励薪酬根据企业领导人某方面的突出业绩确定。 年薪的兑现形式以货币为主。河南J北京。江苏、广东、重庆和山东六省市的年薪以货币兑现；上海、湖北和四川的年薪兑现以货币为主，并辅之以期权（期股）形式。北京市某商业企业的总经理1996年、1997年、1998年和1999年的年薪分别为6．12万元、8万元、11万元和20万元，公司职工1999年平均工资为2万元。1998年，江苏省无锡市的最高年薪为47万元，徐州市兑现的最高年薪为8．66万元，南通市的最高年薪为7．31万元，泰州市的最高年薪为16．27万元。广州市实行年薪制的主要形式为现金制，没有实行期权制。大多数实行年薪制的国有企业领导人的年薪为职工平均收入的3至4倍，也有达到8倍和低于3倍的。湖北省1999年最高的年薪为100万元，其中70万元为期权。四川还出现了辅之以实物（主要是房产、汽车）、企业股票、企业债券等形式。年薪兑现时，税务机关按规定征缴了所得税。 在对国有企业经营者实行激励的同时，国家还加强了对国有企业的监管。一方面，国家对一些重点企业实行了稽查特派员制度，加强了国有企业监事会工作。1998年出台了《国务院稽查特派员条例》，先后任命两批38位稽查特派员进驻到62家国有重点企业开展实地稽查。2000年3月，国务院发布了《国有企业监事会暂行条例》。另一方面，为保证激励和约束依据的真实性，大部分地区对一些国有企业实行了会计委派制。企业会计委派制主要是指企业的会计人员或部分会计人员由企业外部派进，他们的人事调配权和工资变动权由派出部门掌握。据2000年的调查显示，全国31个地区中，除内蒙古。江西。福建、湖南、海南。重庆。云南、西藏、陕西、宁夏。青海外，其他20个地区已对国有（含国有控股）大中型工业企业进行了会计委派制试点。试点企业总数618家，占全国国有大中型工业企业总数的4．3％。上海、江苏和广西的试点企业都在百家以上，其他地区的试点企业从1家到40家不等。90 ％以上的企业是1998年以来开始试点的，其中有63家是1998年开始试点的，有109家是1999年开始试点的，另有印象是2000年上半年开始试点的。这说明，随着近几年国有企业改革的深人，政府有关部门对国有企业的财务监督力度在加大。 二、对国有企业改革的思考 国有企业改革已经走过了二十余年的历程，还不能说国有企业改革已经走出了攻坚阶段。形成国有企业改革在攻坚道路上长期慢行的原因有两方面：一方面，国有企业改革起步于20世纪70年代末高度集中的计划经济体制下，那时国有企业分布于社会经济生活的方方面面，量多面广；另一方面，我国的国有企业改革走的是渐进的道路，在改革的不同时期采取的相应的改革措施大多带有过渡性。今后影响国有企业改革进程和成效的三个关键因素是：全国社会保障制度的建立和健全情况；国有企业的战略退出和进入情况；对国有企业经营者激励和约束制度的建立和执行情况。 （一）社会保障制度的建立和健全。 人员问题一直是制约国有企业改革的一大难题。国有企业人员问题主要表现为；人员多，真正需要的经营专家和技术专家留不住、招不进；不需要的富余人员又没法削减。下岗分流政策实施之前，国有企业的富余人员平均占企业从业人员 1／ 3，严重者达 1／2。平均每 3个在职职工要负担1个离退休人员。随着近两年国有企业富余人员下岗分流和社会保障有关政策的落实，企业的人员包袱有了一定程度的减轻，但问题还没有从根本上得到解决。1999年4月份，我们对815家国有大中型亏损企业的调查显示：富余职工还占全部职工的19％；离退休人员占在职职工的37％，半数企业将离退休人员多视为企业亏损的主要因素， 37％的企业把不能按生产需要清退富余职工列为企业亏损的主要原因。 制约国有企业人员难题没能彻底解决的根本原因是由于我国的社会保障制度还不健全。 虽然自1998年，我国对国有企业的富余人员实施了下岗分流进中心（企业再就业服务中心）的政策。三年内，下岗职工的生活费和社会保险费实行“三家抬”的办法，这在一定程度上减轻了企业的人员包袱。但效益差的企业负担重的状况仍难改变，因为效益差的企业富余人员的比例高。此外，由于下岗分流进中心的人数指标由上级部门下达，有的企业想多下岗分流一些富余人员，但由于指标少而不能实施。有的企业虽有一定量的下岗分流指标，但又因有相当一部分职工担心三年后自己的社会保障无着落，而不愿意签协议进企业再就业服务中心。这些都会使国有企业的人员富余状况难以彻底改变。这在很大程度上又和社会保障制度不健全有关。 目前，我国的社会保障制度是以社会保险为基础的。虽说社会保险和商业保险有区别，但保险在人们的头脑中是可以投保，也可以不投保。再加上这几年社会上保险市场的混乱，更加重了人们的这种认识。企业职工的失业、养老、大病统筹等社会保险费是由劳动和社会保障机构（系统）按照职工工资的一定比例负责征缴、监督和管理的，社会保险费由企业和职工个人共同负担。这一制度至少存在以下问题：（1）企业间执行得不一致，损伤国有企业的竞争力。国有企业一般执行得较好，其职工基本上都参加了养老保险；集体企业次之；其他所有制企业尤其是私营或“三资”企业则执行得很差或根本就不执行。这一状况会从两个方面损伤国有企业的竞争力，第一，国有企业的劳动力成本与不缴社会保险费的企业相比相对较高，第二，不利于一般劳动力尤其是工龄较长的劳动力从国有企业流向非国有企业，造成国有企业的冗员包袱长期积重难卸。（2）不利于劳动密集型行业的发展。（3）制度的执行成本很高。 从根本上解决国有企业人员多的问题还要靠建立健全全国统一的、覆盖所有企事业单位及行政机关职工的、由政府承担管理并依靠政权力量强制执行的社会保障制度。这样的社会保障制度不仅要在全社会执行得好，而且执行成本要低。因此，制度的选择应该是：开征社会保障税，以税收立法来保证社会保障所需费用，依靠现有的税务系统来完成社会保障税的征缴。 （二）国有企业的退与进。 中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：要从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组，坚持有进有退，有所为有所不为。这无疑是今后调整国有经济、改组国有企业的战略方针。那么，国有企业应该进入那些领域呢？这要从以下几个方面来分析： 1．经济体制是决定国有企业占有什么领域的体制基础。在传统的高度集中的计划经济体制下，国有企业广泛分布于国民经济的各行各业，包揽了社会经济生活的方方面面，大到火车。火箭、飞机、大炮的制造，小到碾米、磨面，都由国有企业来承担；在计划经济和市场机制交织，以短缺经济（供不应求）为特征的20世纪规年代，非国有经济在宽松政策环境和市场环境下进入了绝大多数行业领域，非国有企业承担了一部分 国有企业难以圆满承担的一些经济职能；在市场体制逐步确立、市场机制日益健全的20世纪90年代，非国有企业得到了长足的发展，对市场机制的适应性也日益增强。相反，国有企业在告别短缺经济的情况下，对日益激烈的市场竞争很难适应。国有企业退出市场机制可以充分发挥作用的竞争性领域、进入市场机制失灵的行业领域已成为必然。 2．市场失灵的几种情况是社会主义市场经济体制下国有企业进入与退出领域的基本判定准则。计划经济体制下，有计划不周、调节不到位的地方。同样市场经济体制下，也有市场机制失灵的地方，主要表现在以下几个方面：公共产品的生产、自然垄断行业、存在外溢性的行业和信息不对称现象。 3．国有企业的进人领域应重点放在公共产品行业和自然垄断行此。国有经济应尽快从竞争性行业退出，抽出资金来武装公共产品行业和自然垄断行业。国家组织的高新技术开发和研究也要重点放在公共产业的高新技术上，如国家战略防御技术、环境保护技术、传染病的治疗和预防技术等等。把竞争性行业的高新技术留给已经走向企业化经营的科研机构去研究开发，这样更能加快技术成果的产业化进程。积极财政政策的着力点也应放在公共产品行业和自然垄断行业。市场失灵的后两种情况——外溢性和信息不对称的弊端和缺陷应主要靠政府有关部门的监管来消除。 （三）激励和约束机制。 建立一种制度，根据经营业绩的优劣，对国有企业经营者实施恰当的激励和约束。在对国有企业经营者的激励机制上存在两个方面的问题，一方面激励过度，比如企业利润高一点，就奖高薪，这容易导致经营者短期行为，不利于企业的长远利益和长期发展，还容易助长企业应增利润或虚盈实亏。另一方面是激励不够，还是平均主义、大锅饭，遏制了经营者的积极性和创造性的发挥。在对国有企业经营者的约束方面，普遍存在约束不力的问题。经营者负盈不负亏、易地为官的事并不鲜见。 最近，我国的一些上市公司开始尝试用股权作为激励企业经营者的方式之一，即把年薪的一部分换成企业的股份奖给企业经营者。＿这种在20世纪70年代始于美国的激励制度，目前在全球 500家大企业中有 89％在实行。中共十五届四中全会也倡议各地可以积极探索用股权激励方式，但同时提醒不要刮风。 对国有企业经营者建立一个激励和约束的规章制度并不难。难的是这种激励和约束依据的客观真实性。传统体制下，企业的会计人员处于企业厂长经理的指挥和控制之下，是很难提供这种基础的。对国有企业实施会计委派制有利于从制度上解决这一问题。 会计委派制在一些企业已经开始试行，其效果是好的，会计报表的真实性大有提高。此种机制应尽快引入国有大中型骨干企业。但在试行中要防止因追风而走形式，搞所谓“虚拟委派制”，即企业会计主管的工资及人事管理实际上还由企业领导人掌握。 对国有企业应实施多方位监督。对企业的重要人事变动和年度奖惩必须有专职监督部门如审计部门的企业年度审计报告作依据，同时要发动群众监督、新闻监督和企业职工监督的作用，并从制度上对群众监督和企业职工监督的有功人员给予一定奖励。 （经济研究参考,杨玉民，王萍，郭雷） |
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