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| 加大供给结构调整政策在促进经济增长中的作用 | |||||
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作者：佚名 人气：348 全球最全的财富中文资源平台 |
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在短缺经济时代，为了解决供不应求和通货膨胀这一双重问题，我国宏观经济政策取向的主基调是增加总供给，同时抑制总需求。增加总供给就是在政策上对大多数增加供给的行为予以鼓励，且政府资金大量地、直接地参与到增加供给之中；抑制需求主要是在需求过度膨胀时期（高通货膨胀时期）采取紧缩的宏观经济政策，同时对一些高档奢侈品实行直接或间接的抑制措施（如限制私人购买小汽车等）。随着宏观经济环境由"短缺"为常态转变为"相对过剩"为常态，我国经济面临的总量矛盾变为"供过于求"和"通货紧缩"趋势，而且经济结构矛盾日益突出，对短期和长期经济增长形成很大的压力。自1998年起，政府针对这些新情况和新问题，适时地采取了灵活的金融货币政策和积极的财政政策，有效地抑制了经济的惯性下滑。但在改善供给结构上，政策的支持力度显得不足，而且由于结构性矛盾具有长期性和累积性特征，且与体制矛盾相交织，使得改善供给结构的政策实施难度较大，效果也欠佳。因此，今后必须在采取需求刺激政策的同时，更加积极地发挥供给结构调整政策在促进经济增长中的作用。 我国长期经济增长轨迹与国际上十分相似。1978年改革开放使我国经济开始从传统计划经济向市场经济过渡。在市场化体制改革和开放政策的共同作用下，我国经济逐步进入加速增长过程。从1978年开始，到1996年经济实现"软着陆"，经济年平均增长率为9.87％。其中分两个阶段，1989年前和1989年后，1978-1989年经济年平均增长率为8.67％；1989-1996年间经济年平均增长率提高到10.45％，即呈现加速过程。1989-1991年经过一次短期性的结构调整过程，经济增长出现暂时性的下滑。从经济结构上讲，1989年前经济增长的主要动力来自于农村改革而带来的农业的繁荣和轻工业的持续高速发展，解决的是吃饱和满足人们"穿"和"一般用品"的需要。1989年后经济增长速度进一步提高得力于石化、电力、钢铁、家用电器、电子通信业的高速发展及基础设施投资的增长。 但到了1996年以后，经济增长的原有动力逐渐减弱，经济面临重大的需求结构和供给结构的大调整，即向重工业化的第二阶段过渡，其产品主要是汽车、住房和电子通信类产品等。"九五"期间这种大调整过程已经展开。在需求上的表现就是传统工业品的市场已经或接近饱和，而新的高价耐用消费品如汽车、空调器、高档电子产品、住宅等的消费在稳定增长，但未进入加速期，其占全部消费品总额的比重仍然偏低（即新的主导型工业消费品受多方面约束还未形成）。如我国城镇居民人均GDP已经超过了1000美元，而与发达国家处于相同时期相比，我国交通、住房消费占消费总支出的比重偏低2-3个百分点。 而从供给结构看，汽车制造业仍然处于很幼稚的阶段，汽车国内销售价格是国际价格的一倍以上，而住宅消费由于受到住房二级市场发育不完善及成本过高的影响，其价格过于昂贵，普通老百姓"望房兴叹"。农村仍然较为落后，工业化和城市化速度放慢，这使得他们对一般耐用消费品的需求增长缓慢，如电冰箱和洗衣机的消费大大滞后于城镇相似时期的消费水平。这就是说，中国正面临一个消费结构和生产结构都需要大调整的新的时期，其表现在宏观经济增长中的显著特征就是经济增长速度持续下降，经济增长进入一个调整周期。未来的若干年内，必须接受经济增长速度将逐步下降的现实，把经济工作的重点任务放在加快结构调整上。 (三)目前结构矛盾的核心是产业集中度严重偏低 我国产业结构升级面临的主要问题是新的主导型产业形成受到了多重障碍（体制的、政策的、存量结构本身的），具体表现为"产业集中度严重偏低"①。1998年我国制造业中就业和增加值排在前五位的产业集中度分别是41.7％和37.92％，而1990年日本、韩国和美国制造业就业产业集中度分别为55.37％、50.11％和47.95％，比我国高6-12个百分点。增加值情况也差不多，日本制造业增加值集中度高达54.45％。②需要引起我们高度重视的是，自1996年后，我国制造业的集中度（特别是增加值的集中度）有明显的下降趋势(见表1)。 表1 我国产业集中度的趋势变化 1989 1994 1995 1996 1997 1998 就业集中度(%) 43.70 43.35 43.60 42.27 41.71 增加值集中度(%) 46.88 43.24 41.64 38.90 37.92 源:根据《中国统计年鉴》相关年份的数据计算。 注:该表中的产业集中度是指制造业中五大产业占全部制造业的比重，不同时期的主导产业是有所差异的，但1996年前五大产业基本上没有什么变化，1996年普通机械制造业退出前五名，而增加了非金属矿物制品业，1998年交通运输设备制造业和电子及通信设备制造业代替了黑色金属冶炼及压延加工业和非金属矿物制造业，进入前五名，这是一个重要的结构性变化。 近几年经济增长速度的逐步下降与工业特别是制造业增长速度的下降有极大关系。可以认为，工业增长速度下降的主要原因是产业集中度的下降。有两个原因造成了产业集中度下降，资源配置分散化。一是前期主导产业的净资产利润率出现了大幅下降，致使社会资源向这些产业的流入速度放慢甚至下降。1994年我国净资产利润率在10％以上的部门有7个，它们是石油天然气开采业、烟草加工业、家具制造业、医药制造业、非金属矿物制造业、黑色有色金属冶炼及压延加工业、电子及通信设备制造业，有七大行业利润率低于5％，其他介于5－10％之间。到了1998年底情况发生了巨大变化。前期利润率较高且对经济增长起重要作用的一些行业利润率出现了显著的下降,如石油天然气开采业、石油加工及炼焦业、化纤制造业、非金属矿物业、黑色有色金属冶炼及压延工业和普通机械制造业等主导型生产部门利润率大多下降了一半以上,而且一些行业出现了亏损。净资产利润率超过10％的仅烟草业和电子及通信设备制造业,这两个行业都具有较明显的垄断经营性。其直接原因无疑是消费者对这些部门生产的产品需求增长率的下降。同时，新的主导型消费热点远未形成，致使新的高利润部门无法形成。二是社会资源由于受到多重障碍难以向潜在的主导产业集中。一方面，强大的条块分割体制阻碍了资源从低效率部门向高效率部门集中。另一方面，企业缺乏结构调整的内在动力，导致一些新兴产业的技术创新能力低下，产品缺乏竞争力，从而难以刺激社会资源的不断流入。 一国在进入一个加速经济增长过程必然伴随着资源由落后部门向先进部门的快速集中，并由这些先进部门的高速增长来带动整体经济的快速增长，这是一个普遍性规律。我国已经完成了一个经济增长加速过程(1978-1995年，现代化过程一般都需要2个以上的经济增长加速期)，现在正处于向第二个加速过程转变的过渡期（或称其为结构调整期）。因此，今后结构调整的重要任务就是加快各种资源向未来的主导部门集中。 二、对近几年供给结构调整政策的几点认识 自1998年开始，政府针对经济中存在的有效需求不足问题，采取了积极的财政政策和灵活的金融政策，千方百计地刺激需求增长，力保经济持续稳定增长。到目前为止，这些政策最显著的成效是成功地避免了经济增长速度的大幅下滑，使其维持在一个较高的水平（7％）上。比较而言，我们对产业集中度偏低等供给结构方面的问题重视不够，政策的支持力度偏弱。 （一）产业结构升级依然面临较强的政策性和体制性障碍 在"短缺"的宏观环境中，政府供给政策的重点是，对基本生活消费品实行全面的供给刺激政策，而对一些高档耐用消费品(如汽车、住房)在需求与供给两方面都采取了抑制性政策。如对住房和汽车，既在需求上采取了很多抑制性政策(如对汽车征收特别消费税、车辆购置附加费和横向配套费等)，而且在供给上采取了较多的限制政策，主要体现在：对汽车采取高关税保护政策，目前汽车进口关税仍高达100－110％，1995年以来仅降过一次关税，且降幅不大，大大高于发展中国家的平均水平，与加入WTO所要求的关税水平还有很大的差距；而且这些行业在引入竞争机制上也大大滞后于其他产业，如价格政策限制一直存在于汽车销售上，近几年虽有所松动，但仍然没有完全解除。在住房建设中，房地产部门垄断供给，特别是对一级市场的垄断程度很高，相关管理部门收取大量的配套建设费和其他费用。尽管现在我国经济已经告别了"短缺"，但这些供给限制政策仍然没有根本改变。也正是这些供给限制政策的继续存在，使得这些产品的生产销售成本过高，有效供给严重不足，产业结构难以升级。 （二）政策支持过于分散化，是产业集中度偏低的一个重要原因 这即是政策扶持的不经济性，主要体现在以下方面：一是国有企业结构不合理，分布极其分散。1995年底，我国国有工商企业达29.1万户，拥有资产9.6万亿元，但真正用于生产经营活动的国有资产不足3亿元，它们遍及从饮食店到远程导弹等几乎所有的工商领域，平均每家企业能够真正用于生产经营的国有资产仅1000万元左右。③国有企业的分散再加上国有企业自身存在的体制问题，是造成我国企业效益低下的重要原因。由于这么多国有企业都是政府的"亲生骨肉"，因而决定其支持力度必须是面面俱到，难以实现集中性原则，政府的一些集中投资也仅是有限的集中。二是受部门利益和地方利益的影响，对重点产业或支柱产业的政策支持不集中。尽管在《"九五"计划及2010年远景目标纲要》中国家确定了机械工业、电子工业、石油化工、汽车工业、建筑业和建材工业等五大产业为支柱产业，但在实施产业政策时，却遇到了障碍，各个部门都认为其所处的行业是最重要的行业，结果主导产业的投资达不到最佳规模，最终导致一些市场潜力大的主导产品有效供给不足(汽车、住房均如此)。在市场经济发达的国家产业均分化现象很难发生，实际上产业政策的作用就是要克服这一均分化倾向，使稀缺的资源相对集中(集约化)，由此起到加快经济增长的作用，日本和韩国经济之所以长期保持高速增长水平，与运用产业政策促进产业集中度大大提高有很大的关系。目前我国制造业中最大的行业就业和增加值所占比重没有超过10％的，而日本、美国、韩国最大的行业就业和增加值所占比重都在15％左右，比重占10％左右的行业有2-3个。三是就大多数行业来讲，产品集中度均不高，即长期存在企业规模不经济或规模效益不显著问题。以汽车工业为例，我国可能是世界上汽车工业最为分散的国家，全国共有汽车企业2442家，其中汽车整车生产企业达122家，而具备年产万辆以上生产能力的企业仅20家，产量达到规模经济的厂家只有一汽、二汽和上海大众。 （三）供给结构调整政策与体制改革配合不够 近几年我国加大了产业升级及产业发展的政策扶持力度，如1994年制定了汽车工业产业政策，1998制定了水利基础设施产业政策等，对高新技术产业采取了许多财税方面的优惠政策，对国家认定的高新技术企业按15％的优惠所得税率征税，并在资金和上市融资等方面予以大力支持。另外，自1998开始，政府加大了淘汰无效供给的结构调整力度，并取得了一定的效果，如1998通过财政补贴、核销呆帐准备金等措施对纺织业实施大力度"压绽减员增效"方案，并取得了较好的成效。1999年先后采取措施淘汰过剩的生产能力，如实施了"关闭五小"的措施，淘汰关停技术落后、浪费资源、质量低下、污染环境、不符合安全生产条件的小炼油厂、小玻璃厂、小水泥厂、小火电厂和小钢铁厂；国家经贸委在1999年上半年颁布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，并明确了1999年"压产"的目标为:纺织业淘汰950万落后棉纺锭；煤炭行业关闭各类非法和不合理小煤矿2.58万处，压产2.5亿吨，原煤总产量控制在11亿吨以内；原油加工量控制在1.6亿吨左右；钢产量比上年压缩10％，钢铁部门采取"以产顶进"战略；最近，为了解决国有企业不良资产问题，政府通过金融资产管理公司实施"债转股"政策，以减轻企业负担和提高企业经营效率。 这些政策对推进结构调整和保持经济稳定增长起了一定的作用，但这些供给结构调整政策都存在一个共同的不足之处，即产业政策与体制改革配合不佳：（1）要使产业政策发挥显著的作用，必然要有一套健全的微观经济体制(企业制度)与之相配合，而我国的微观基础在体制上存在明显的缺陷，企业技术创新的动力明显不足，这是产业政策难以达到预期效果的一个极重要的原因。（2）限产减员增效措施尽管对缓解当前生产过剩问题起了较大的作用，但没有与微观体制改革紧密配合，大多只是压产减员了事，体制问题却未相应解决。（3）产业扩张和收缩受到了部门和地方行政体制的约束，即企业兼并重组受到过多的行政干预，难以根据市场原则进行跨部门、跨行业、跨所有制的有效重组。 （四）结构调整以生产及短期需求为导向，而较少考虑长期需求的变化 从企业和一些地方的政府行为来看，更多考虑的是资源供给状况和生产可能性，对市场意识的增强也主要体现在根据短期市场需求状况作出决策，而较少考虑长期性的市场需求变化及现实的供给能否在未来较长时间内的市场中得到实现。这是目前我国有效供给不足和无效供给过多的一个很重要的原因。许多地方选择办某个企业，在可行性报告中考虑的是我有什么资源，能生产什么，至于市场需求有多大，目前这一产品的市场是否饱和，以及未来这一产品市场需求的变化趋势，消费者偏好如何变化，考虑得很少。政府在这方面提供"窗口指导"也不多。 （五）企业增加有效供给受到外部供给环境的诸多限制 这是由于外部供给环境的不合理而造成的企业交易成本过高的问题。一些外部因素(主要是宏观管理体制不合理)使企业承受了巨大的外部负担(即外部高成本)。目前需要高度重视的一个问题是，我国企业面临的外部成本正出现日益递增的趋势。一方面隐性"税收"项目多且数额巨大，其中主要是政府部门及事业管理单位大量的收费项目，乱收费和不合理的收费问题十分严重，这严重地增加了企业的外部成本，这是造成企业利润率下降的一个重要的外部原因。二是一些国有垄断部门(如邮电通信、铁路、电力部门)大多存在进入壁垒且引入内部竞争机制不充分，造成了其生产的产品或劳务成本过高，从而加大了其他企业的生产成本。三是企业外部融资成本过高（实际利率高、贷款难、融资渠道少）。这些都是企业自身无法解决的，只有通过优化外部环境才能得以解决。 三、未来供给结构调整政策取向和建议 所谓"结构调整政策"正是根据产业成长的"自然史"顺序，通过强制性的"退出政策"，使"该淘汰的"尽快淘汰，通过"产业鼓励政策"，对确定的新的主导产业部门进行战略性集中支持（主要是市场引导和激励措施，不是直接投资）。就产业鼓励政策来讲还包括取消相关的产业限制政策。而且除了像日本、韩国那样在财政税收和金融上给予大力支持外，由于我国产业结构升级的一个严重问题就是产业集中度严重偏低，因此，促进产业集中应是结构调整政策的一个重要内容。 （一）实行供给结构调整政策要坚持三个基本原则 在国际竞争加剧、国际经济体系不稳定性增加及国内存在通货紧缩趋势、生产能力过剩突出的情况下，在稳定地实施扩大内需政策的同时，要更多地在改善供给、增加有效供给上采取有力措施，提高整体经济的创造需求能力（在某种意义上讲扩大有效供给就是创造需求）。今后的供给结构调整政策要体现"四个转变"、"三个原则"，使之与扩大内需政策紧密配合。四个转变是：由过去全面性、战略性不强的供给政策向今后突出重点性、战略性的供给政策转变，由政府主导型结构调整向政府与企业共同推动型结构调整转变，由政府直接参与供给管理向间接地利用宏观经济政策工具引导供给结构的变化转变，由单一的增加供给向既增加有效供给又大力淘汰无效供给转变。三个原则是：（1）战略集中性原则。要使产业政策发挥巨大的作用，必须选择战略性产业进行超前投资，即"领着市场走"，而不是根据适应性原则，"跟着市场走"。产业结构调整的重点应放在对那些具有巨大的潜在需求的产业进行战略性扶持上，加大政策的扶持力度。如随着人们越来越重视"住"和"行"的享受和方便，生产出符合大众化要求、质量高、价格相对低廉的汽车和住房，将成为经济结构调整的重要方向。这就是一种战略性的结构调整，它瞄准的是潜在需求，而且把功夫花在由"潜在需求"向"现实需求"转化上。（2）外部推动力与内在动力结合原则。长期以来，政府在推动结构调整上不遗余力，但实际效果却并不佳，原因是多方面的，但主要原因是来自政府外部推动的结构调整总是得不到企业的有效配合。在市场经济条件下或在向市场经济过渡的过程中，本应作为结构调整主体的企业却始终未能发挥主导性作用。结构调整政策必须与体制改革积极配合，使外部推动力得到内在动力的积极响应，关键是要重点发挥企业在结构调整中的主动性。（3）进入和退出双向协调原则。我国的产业结构调整与发达的市场经济条件下的国家不同，由于体制改革的相对滞后，使得市场机制在结构调整中的作用偏弱，这既使得产业升级障碍重重，又由于存在巨大的非市场性的"退出障碍"，使得落后的生产能力难以及时淘汰，并产生累积性的影响，对长期增长形成巨大的约束作用。因此，产业结构调整面临着"升级"和"淘汰"双重困难，要进行"双向调整"，既要"进入"（资源向新兴产业集中），又要使落后的生产能力（企业、产业和产品）平稳而坚决地退出。在某种意义上讲，"退出"比"进入"更重要，也更难，这是因为，一方面"退出"牵涉到的既得利益和现实矛盾更多，既要保持"退出"较为彻底，又要使"退出"所付的成本较小，社会震荡也较小；另一方面，"退出"是"进入"（升级）的一个必要条件，"退出"越顺利，将使"进入"可利用资源越多，也就能做到"进入"越集中，效果越好。因而，近期特别要加大力度做好国有经济"退出"和旧的产业"退出"工作，为结构升级创造一个良好的环境。 （二）政策建议 根据我国产业结构调整存在的问题及以上三大原则，我们提出以下积极发挥供给结构调整政策在促进经济增长中作用的对策建议： 1、加快所有制结构优化，这是结构优化的前提条件，也是结构优化政策的一部分。 要根据十五届四中全会精神，通过加快国有企业改革来促进结构调整。一是加快国有经济从竞争性行业退出，制定一个详细的方案，并在政策上给予"退出"补偿；二是对保留的国有企业实行产权多元化改革，引进更多的投资主体，优化产权结构。 2、制定和实行符合市场经济发展规律的兼并收购政策，促进产业集中。 在未来10年内要将产业集中度由目前的37.92％提高到接近50％的水平，"十五"末期要提高到45％左右。这是结构调整政策的重中之重。为此，要对跨地区、跨部门、跨行业、跨所有制的兼并拆除政策障碍，并对这一行为给予税收减息、审批便利；对集中度高的企业要给予融资上的大力支持，并对其向中西部投资和进行跨国投资给予政策上的优惠，如对其固定资产投资调节税免征若干年，给予所得税税率优惠等。 3、建立战略性投资基金，对战略性产业给予集中支持。 对潜在市场需求巨大的战略性产业要体现政策的战略投资集中性。汽车、建筑业、通讯电子类耐用消费品工业应作为战略性产业予以集中扶持。一是通过建立专门的或综合的战略投资基金（产业投资基金）对其进行大力支持；二是在技术开发上使"产学研"结合，在资源、技术、人才上给予政策支持。三是对战略产业的支持要与战略性重组改制紧密结合，以使政策支持的力度更为集中，更加有效，对战略性产业的兼并重组予以更大的优惠政策，如对其下岗分流、减轻债务负担（债转股、核销呆帐准备金）和减轻社会负担等方面予以强力支持。 4、实施较全面的限产压库计划，加大淘汰落后并严重过剩的生产能力。今后5年内，我国总供给大于总需求的矛盾将继续存在，生产能力过剩对经济增长的反压作用将会继续，因此，有必要在更广泛的产业层次上采取一致的"减产压库"行动。这对抑制当前通货紧缩趋势和提高企业效益均具有十分明显的作用。对基础产业中严重过剩的行业，如电力、石油化工、化学工业及部分农产品，需要政府有计划、强制性地实施"限产压库"紧急措施。对一般竞争性的工业品过剩问题，鼓励行业内或企业间形成统一的联合行动。特别要注意把"减产压库"政策与企业改制和资产重组结合起来。 注释： ①这里我们用制造业前五大部门占全部制造业的比重来表示产业集中度。 ②这部分有关数据根据《国际统计年鉴》（1995）计算而来。 ③国务院发展研究中心《国有经济的战略性改组》课题组，《实现国有经济的战略性改组--国有企业改革的一种思路》，《改革》，1997年第5期，第14页。 (课题指导：刘福垣；课题组长：陈东琪；执笔：王小广) |
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