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| 国有企业公司治理结构的新构想 | |||||
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作者：佚名 人气：287 全球最全的财富中文资源平台 |
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摘要： 无论是哪一种模式，公司董事会（在德国为管理委员会）的功能都是基本一致的： ① 选择和监控公司经理人员； ② 审批公司财务预算、发展战略和股权变更； ③ 承担公司的社会责任和保护利益相关者的权益。 简单地说，美英模式在强化信息披露的透明度，解决分散化的投资者控制公司的问题方面做得更好，但不利于建立长期稳定的合作关系；德日模式则在减少股东的信息不对称，保持利益相关各方关系的长期稳定方面具有优势，但在解决代理问题时显得乏力；家族模式由于内部交易成本降低，可以最大限度地提高内部管理效率，实现资源最优配置，但同时存在忽视中小股东利益，以及家族的继承方式使得董事会在选择代理人时缺少有效的市场机制约束等不利方面。 总的来说，三种模式各有所长，都是一种有效的制度安排，不存在孰优孰劣的问题。而且，近年来公司治理结构出现了趋同的势头，特别是在OECD制定并发布了公司治理结构原则以后，在公司治理的基本原则方面，国际上达成了一些基本共识。然而我们知道，世界上不存在最佳的公司治理结构模式，基于经济、社会和文化等方面的差异以及历史传统和发展水平的不同，这些基本共识在各个国家、各种文化环境中贯彻时会有各自不同的表现形式。以上三种模式即是一种概括。对上述三种模式进行一些简单的了解和比较，有助于我们对公司治理结构的全面认识，有助于选择或建造更为合理适用的中国国企公司治理结构。但是在这一过程当中，人们常走入一个误区：希望集合现存不同模式的长处和优点，摈弃它们的短处和缺点，这在理论上是荒谬的，在现实中是不存在的。正确的思想方法是权衡利弊基础上的选择，以确保所得大于所失。 三 我国公司治理结构存在的问题 概括说来我国在公司治理结构主要存在三大问题： 一是股权结构问题。 在许多上市公司中，国家拥有高度集中的股权，是最大的控股股东。“一股独大”使得大股东委派的董事控制了董事会，造成董事会结构的不健全和公司治理的制衡功能失效，容易造成对小股东利益的忽视和侵犯。 二是内部人控制问题。 长期以来，由于将“政企分开”狭隘地理解为只是“政企职责分开”，已在国有企业包括国有上市公司中造成普遍的“所有者缺位”状况。即政府作为企业的所有者，却把那些本该由所有者掌握的企业重大经营决策权，几乎全部交给了企业的管理人员，从而形成内部人控制。表现在目前在国有上市公司中，董事会和监事会的几乎所有成员均是由原国有企业的管理人员出任。 三是组织结构存在的问题。虽然我国《公司法》规定了公司内部各组织机构职责和权力，但实际操作当中往往流于形式。如股东大会为董事会左右，而董事会又是事实上的“大股东会”，他们都只起到橡皮章的作用。监事会虽有名义上的监督权，但实际上根本无法执行，普遍存在着监事会功能弱化，缺乏权威等问题。 四 中国公司治理结构的构建 1 、中国国企公司治理结构模式的选择 就中国实际而言，中国的资本市场、代理人（职业经理人）市场发展均相对滞后，企业尤其国企在依然很大程度上依赖政府与银行支持的同时，其内部诸如党委会、职代会、工会等组织资源比较丰富。也就是说，中国企业仍处于一个市场发育不充分的历史阶段，相对而言，其具有利用潜质的组织资源却很丰富。因此，在中国经济转轨进程之中，市场导向（更多地强调市场的作用）偏离了当前中国公司治理所处的现实，中国应暂时选择以组织控制导向为主兼市场导向为辅的混合治理模式，并随中国市场化的推进与成熟，逐步建立市场导向的公司治理结构，这是基于中国当前现实条件与中国改革的渐进性以及中国的市场化目标考虑的一个比较理性的选择。 ２ 、如何认识和解决“一股独大” “一股独大”在世界各个国家和地区都出现过如美国，或仍然存在如香港、台湾和韩国。“一股独大”有其天然的优点——双重激励。既可以获得人力资本收益（作为经营者或积极地选择经营者）又可以获得物质资本收益（企业分红）。因此在这种情况下，这个大股东可以忍受其他小股东的“搭便车”行为。而且不会轻易抛售其所持有的股票。当然这有可能会出现大股东损害其他小股东的利益的情况。这在我国东南亚各国普遍存在。不过这可以看作是其他小股东为“搭便车”行为所付出的“成本”——也就是说想“搭便车”就要忍受这种利益受损的威胁。虽然各国法律当中都有保护中小股东的利益的条款，但这在实践当中很难实行，或许这可以看作是公平向效率让步的一个例子吧。 “一股独大”在我国只所以成为问题是因为在我们这里，“一股独大”的是政府。当国有资本的运作处于统治地位时，一旦缺乏其它所有制资本的制衡，其“所有者缺位”和“所有权行政化”固有的毛病就比容易显露出来。对此，变革的根本办法只有一个，就是在国有企业中积极引入所有权多元化结构。 需要说明的是，这里不是指那种国有资本占据绝对优势地位，只允许其它所有制资本居有弱势份额的所有权多元化结构。这种所有权多元化结构是毫无意义的。这里的所有权多元化结构，是国有资本和非国有资本能够形成合理制衡的所有权多元化结构，即非国有资本的份额能够足以形成不同所有制资本之间进行“产权平等对话”的机制。一旦有了这样“产权平等对话”机制，“一股独大”问题就能从根本上解决。按照这样的改革思路，除了涉及国家安全和自然垄断的经济部门外，所有竞争行业的改制企业都应大量引入非国有资本，大多数上市国有企业也不再保持绝对优势的资本份额，把大量股份转为非国有持股。如果改制企业都能形成所有权多元化结构，在此基础上建立起来的公司治理结构将会完全是另外一种结果。 在国有企业中积极引入所有权多元化结构虽然可以从根本上解决“一股独大”问题，但是这需要一系列的配套改革，因而短期内难以见效。而减少或限制大股东的投票权却是一个可行的选择。目前我国国有上市公司的股权结构中，国有股和国有法人股约占60％，社会公众股约占30％。为从股权结构上确保公司内部形成相互制衡的机制，将国有股和国有法人股的投票权减少或限定在公司股票总额的三分之一左右，应当是一种合理的选择。在这方面通行的做法是设立优先股，通过将部分国有股和国有法人股转为优先股的办法，来减少大股东的投票权。 ３ 、如何解决“所有者缺位” 中国国企的症结在于“所有者缺位”。虽然存在“一股独大”，但实际上这“一股”的股东根本就只有理论上的存在。即理论上它的真正所有者是全体国民，但它不可能作为一个整体参与国企治理，于是就有了下面的委托链条：全体国民——全国人大——中央政府（国务院）——地方政府（各级官员）——国企管理人员。在这么一个长长的委托代理链条当中，只要有一个环节出问题，国企就没法搞好，但遗憾的是，几乎每个链条都有问题。理论上来说，股东应把企业的经营权交给有能力的人去经营，起码他应该有这个意愿去选择这样的人。但实际上国企的股东（全体国民）对国企根本就没有任何兴趣。似乎很遥远，实际上也是。既然它的盈亏与我无关（起码在经济收入上是这样，当然国企的职工除外），那么我为什么要关心它？（更何况根本就没有那个能力和机制）也就是说国企股东的动力不足。 企业就好比一部机器，它运转得是否有效率，在很大程度上要看它的动力系统是否能够有效工作。一部机器设计得再巧妙，制作得再精良，只要它的动力系统有问题，这个机器就不可能有效工作。企业股东为了财产增值而进行的种种努力，就像机器中的动力，而治理结构，则是动力传导和带动机器运转的部件。私营经济之所以能有效率，与总是有人关心企业价值的增加直接相关。而相比之下，国有企业就是一个动力有问题的机器。在动力问题不解决的前提下，任何形式的治理机制都是无法有效工作的。这种状况得不到解决，什么样的“公司治理结构”都不可能解决问题。“公司治理结构”的目的是要解决“代理问题”，保证委托人利益。它好比是机器内部结构的一个设计，要解决的是有效传动的问题。但动力问题不解决，传动机制设计得再好都没有用。而且，在没有符合要求的动力驱动的情况下，人们也无法正确判断一个传动机制是否有效，是否符合要求。 因此，我认为国企治理结构的关键是找到真正对国企关心的人(当然他的出发点肯定是为了自己的利益，但自己的利益与国企的利益高度相关)，并让他们在公司治理当中发挥主导作用，这是最重要的一点，而且要有相应的监督机制来保证它们在追求自身利益的时候不能损害利益相关者的利益。也就是说在追求效率的同时兼顾公平。如果没有效率，根本就没有公平可言。因此，根据中国的现实情况，我们当然应该去解决“一股独大”。但我想我们更应该去寻找真正关心国企的人或是那些只要给他们足够的激励就会去关心国企的人。并让他们在公司治理结构中发挥主导作用。他们是谁呢？答案有点令人失望，在我看来，我们只有把绝大部分美好的希望寄托于内部职工。 4 、组织结构的创新 1) 重新定义监事会 我国现行公司治理模式的特点是，在股份有限公司（包括上市公司）和大的有限责任公司中，要由股东大会既任命董事，组成董事会；又任命由股东代表出任的监事，与职工代表选举的监事组成监事会。由董事会制定战略决策和任命总经理为首的管理层，由监事会监督董事和总经理。这实际上是一种双元委员会制（见图３），既不同于英、美的单层委员会制（见图１），也不同于德国的双层委员会制（见图２）。 我国的教科书和报刊上常常把德国双层委员会（或称双层董事会）的监督委员会（英文Supervisory Board，或称监督董事会）翻译成监事会，把管理委员会（英文Management Board，或称管理董事会）翻译成董事会，往往既忽视了其股东大会对监督委员会、监督委员会对管理委员会的直接任命和授权关系，又与英、美单层委员会的董事会（Board of Directors）的概念相混淆。 我国现行公司治理的安排，虽然形式上有与德国的双层委员相似的机构称谓，但是， （1）我国公司的监事会不像德国的监督委员会那样充分体现劳资共治的特点。虽然有既监督董事、又监督高管人员的使命，但监事都是内部监事或很少的职工代表，只是监督别人而自己不承担重要决策的责任，监事会对董事会没有直接任命和授权的关系，很难实行有效监督，由于权责不对称而造成“软性监督”； （2）我国的董事会由股东大会任命，应对股东大会负责，而不是像德国的管理委员会向监督委员会负责，虽然承担重要战略决策和任命高管人员，却又与监督高管人员相脱节。 董事会和监事会平行权力的划分，以及监事会只有监督权和建议权，将会使其在整个公司治理结构中的监控作用被削弱。我国股份公司监事会缺乏监督效率的问题，在上市公司和其他公司的实践中已经反应出来了。对中国目前的状况而言，董事会、监事会以及高级管理团队之间的关系可以采取以下的方式：鉴于目前外部市场监控的力度和有效性较差，可以考虑强化监事会权力，董事会对监事会负责（其组织结构如图4），而不是像现在的对股东大会负责。这样做，一方面是考虑到中国目前的法人股大多属于国有性质，另一方面中国也缺乏良好的机构投资者，股东大会在某种意义上容易形同虚设。与此同时，把董事会纳入关注公司战略管理的范畴，而把以总经理为首的高级管理团队定位于执行董事会的决议和进行日常经营。 这样就把监事会提高到一个新的档次 ，而且可以让内部职工进入监事会，并占有一个相当高的比例。这是因为在中国国企的利益相关者当中，最有积极性搞好国企的人，我认为是其内部职工。因为只有他们的利益真正与公司的成败息息相关。为什么呢？为什么不是国企的经营者呢？很简单，在中国穷庙（当然也是穷和尚）富方丈的现象屡见不鲜。另外政府官员与国企成败几乎不沾边（虽然是他们在选派国企的经营者）。那么它的债权人——银行呢？同国企一样他们也找不到自己的老板，如果硬要找一个那就是政府，而好多贷款就是这个老板的命令，如果贷款无法收回，那也只能去找政府。所以我们只能把大部分美好的愿望寄托在内部职工身上了。 2） 确保董事和监事的独立性 董事和监事的独立性对于保证有效监控高层经理是非常重要的。但是，在经济人假设下，建立自己监督自己的机制是很值得怀疑的。董事和监事必须具有一定的独立性，结合前面的董事会对监事会负责的思路，则监事会的独立性尤其重要。这涉及到几个方面： 第一，董事和监事的选拔程序。对董事和监事的选拔程序一般要遵循被选拔者与被监控对象相分离的原则。对于上市公司来说，尽管仍然由股东大会选举产生监事和董事，但是其有效性在股东比较分散和国有股比重较大的情况下无法得到充分保证，可以考虑在公司治理结构中设立一个提名委员会。其直接对股东大会负责，而不是在董事会中设立。监事会对董事选拔没有干预权，但对现任董事有罢免权，而不仅仅是监督。具体来说，在罢免时需要向股东大会提交报告，股东大会如不同意则需要至少2／3的投票权才能推翻监事会的决议。 第二，非执行董事所占比例。董事会中非执行董事比例在董事会对监事会负责的情况下，可以考虑选择较低比例的非执行董事。需要非执行董事是因为他们可以作为联系企业和外部环境之间的桥梁，给企业提供外部信息和专业领域的知识。 第三，董事长与总经理是否两职合一。从公司治理的角度来看。在董事会对监事会负责的情况下，可以考虑两职合一，同时也不会影响监督的有效性。 在加强公司治理结构创新的同时，也要建立健全市场体系。这主要反映在：加强资本市场的完善，培育正常运转的股票和债券市场等直接融资市场，以改变目前国有企业过分依赖国有银行的间接融资方式；建立和完善与之配套的证券和金融监管机制；规范和统一各种市场中介机构；同时也要大力培植企业家市场（代理人市场），改变目前主要由政府选择企业家的状况，实现由市场配置企业家资源。单纯地依赖内部监控的治理方式不利于市场机制发挥其配置资源的基础性作用，中国公司治理的发展将在很大程度上取决于市场体系的完善程度。 参考文献： ［１］ 张维迎 ．所有制、治理结构与委托—代理关系．经济研究，１９９６，（９）． ［２］ 路易斯·普特曼，兰德尔·克罗茨纳．企业的经济性质．孙经纬译．上海： 上海财经大学出版社，２０００． ［３］ 张维迎 ．企业理论与中国企业改革．北京：北京大学出版社，１９９９． ［４］ 梅洪常 ，邓莉，李洪胜．公司治理研究．重庆：重庆出版社，２００２． |
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